Perspectiva histórica de la evolución legislativa de la función pública
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 15-78 |
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CAPÍTULO I
Perspectiva histórica de la evolución legislativa de la
función pública
SUMARIO.—1. El funcionario público en el Estado absoluto.—2. El funcionario
público en la época constitucional. 2.1. La Ley de Presupuestos Generales de 26 de
mayo de 1835. 2.2. El Real Decreto de 18 de junio de 1852. 2.3. El Estatuto de 1918.
2.4. La reforma de 1964. 2.4.1. La Ley de Bases. 2.4.2. Análisis del Texto Articulado
de 1964. 2.5. El Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo. 2.6. La Constitución de
1978. 2.7. Proyectos de Ley de la reforma de la función pública hasta la publicación
de la Ley 30/1984 de 2 de agosto. 2.7.1. El Anteproyecto de Ley de 1979. 2.7.2. El
Proyecto de Ley de 1980. 2.7.3. El Proyecto de Ley de 1981. 2.8. La Ley 30/1984, de 2
de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. 2.9. La Sentencia del
Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987. 2.10. La Ley de Presupuestos Gene-
rales del Estado para 1988. 2.11. La Ley 23/1988, de 28 de julio. 2.12. La Ley 22/1993,
de 29 de diciembre, de medidas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función
pública y de la protección por desempleo. 2.13. La Ley 42/1994, de 30 de diciembre,
de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. 2.14. Las sucesivas reformas
parciales.
1. EL FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL ESTADO ABSOLUTO
Con el riesgo que cualquier simplificación histórica puede suponer podría-
mos indicar que la evolución de la función pública —a los efectos de un aná-
lisis agregado y de conjunto— permite ser diferenciada en dos grandes
momentos: uno, el que lo que conocemos como el Estado absoluto y, otro, el
que va desde el establecimiento del constitucionalismo hasta nuestros días.
Las diferencias que suponen, en la práctica, ambos modelos pueden apreciar-
se en los diferentes aspectos que componen los modelos de empleo público,
que van desde su propia organización de la función pública hasta los instru-
mentos concretos de ordenación. En una primera aproximación podríamos
decir que los problemas que hoy detectamos son, en gran medida, comunes a
todos los países de nuestro entorno aunque las soluciones no siempre son
idénticas.
La característica esencial de la primera época histórica de las menciona-
das es la de considerar como un derecho del monarca el de nombrar y sepa-
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rar a los servidores públicos. La definición de qué se entiende por un estatuto
del funcionario público en esta época podría concretarse en las siguientes
características:
a) Los puestos de trabajo, denominados oficios, son creados por el Rey,
sin que se conozca la existencia de límites ni restricciones a esta facul-
tad. Téngase en cuenta que ni siquiera pueden citarse entre estos
límites los puramente financieros, dada la clara confusión que en esta
materia existía, en esa época, entre el patrimonio real y el del Estado
y lo rudimentario de las técnicas presupuestarias, al menos, en la for-
ma que las conocemos en la actualidad. Adcionalmente tampoco exis-
te un catálogo ordenado y sistemático de los servicios y las actividades
que debía realizar el Estado.
b) Debían reunirse dos requisitos para poder ser elegido: el de la ido-
neidad y el de la capacidad. El primero de ellos, entendido como
el enjuiciamiento de la aptitud específica para desempeñar un
puesto de trabajo concreto, corresponde a la apreciación discre-
cional del Rey, mientras que en el segundo, ya puede aludirse a la
existencia de una cierta objetivación de las causas de incapaci-
dad-inhabilidad —ya que ambos conceptos no aparecen defini-
dos— entre las que pueden citarse los conversos, herejes, judíos,
condenados por resolución firme, los deudores del Estado, no ser
menor de veinte años, etc.
c) No está consolidada la inamovilidad en el puesto público. Se trata de
un derecho no recogido en el estatuto funcionarial, ya que se parte de
una idea teórica diferente cual es la de entender que la continuidad en
los cargos es perniciosa. De alguna forma, lo que queda claro en esta
época es la distinción entre el derecho al cargo y la inamovilidad en el
puesto de trabajo concreto.
d) Uno de los avances más importantes de esta época es de oponerse
rotundamente a la cooptación familiar del empleo público, lo cual
supone dar uno de los pasos más serios para la consolidación de la
función pública moderna.
e) Los nombramientos se realizaban por un tiempo determinado, duran-
te el cual no era admisible la revocación, salvo justa causa.
Fuera de ésta, la extinción de la relación de empleo sólo procedía por
renuncia del titular o por supresión del cargo.
f) Se avanza en la consagración de un estatuto general de la función
pública. Entre estos avances, pueden citarse el de la tendencia a la
exclusividad de forma que no era posible la acumulación de oficios,
salvo expresa declaración de compatibilidad.
Asimismo, destaca la declaración de igualdad para optar a los cargos
públicos que se formula en normas de diverso rango. Por último, se hace
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referencia a la necesidad de que los sueldos deban ser justos atendiendo a las
personas en el tiempo y la cualidad de los oficios1.
La época borbónica significa, aun dentro del planteamiento general antes
visto, la introducción de un elemento esencial en la función pública tal y
como la conocemos hoy: la inamovilidad.
Fue Felipe V quien dictó el Real Decreto de 18 de enero de 1721 que, como
ha señalado García Trevijano2, puede ser considerado como la primera nor-
ma orgánica y con tendencia a constituir un estatuto general.
Lo que resulta sumamente curioso es contemplar cuál fue el motivo que
llevó a Felipe V a decretar la inamovilidad de los funcionarios. A este respec-
to, debe señalarse que la primera conclusión de dicho Decreto fue establecer
que los Oficiales de las Secretarías no podían desempeñar otros empleos
públicos. Después, como consecuencia de esto, se señala que «habiendo
tomado la decisión de que no tuvieran otros empleos, parece lógico otorgar
permanencia y fijeza a aquéllos a los que acceden».
De esta forma, podemos señalar que en el Derecho español, el reconoci-
miento de la inamovilidad es justa consecuencia del establecimiento de un
«riguroso» sistema de incompatibilidades.
A partir de ese momento se fueron dictando sucesivas normas que inten-
taron asegurar la inamovilidad recién conquistada y de los derechos de los
elegidos. Así, el Decreto de 18 de marzo de 1789, introduce el derecho de
defensa mediante la audiencia en el juicio formal establecido para la priva-
ción del empleo público.
El problema esencial de estas normas no es otro que el de no resultar de
aplicación general y, así, este último Real Decreto, por ejemplo, resultaba, tan
solo, aplicable a los nombramientos efectuados por el Rey.
Precisamente por esta vía se introduce una cuestión que ha constituido
históricamente uno de los principales obstáculos a resolver: el de la vincula-
ción del empleo público o, si se quiere, de la burocracia oficial al poder polí-
tico en términos de determinar si el cambio político conlleva o no de forma
inmediata la extinción de la relación. Nos enfrentamos con lo que, hoy, deno-
minamos «spoils systems» o sistema de botín, en virtud del cual se removía a
determinados funcionarios de sus cargos para entregárselos a aquellos otros
que sintonizan más con su ideología política o que ha colaborado con los
«conquistadores» en el acceso al poder.
A este respecto y, siguiendo a García Trevijano3, podemos señalar que la
época absolutista no se caracterizó por suponer una época de utilización
abusiva del sistema de botín. El sistema de botín tiene un origen «democráti-
1 Se ha seguido en el estudio las conclusiones de Fernández de Otero, A.: Tractatus de offi-
cialisbus reipublica 1700, 2.ª edición. Estas mismas conclusiones las establece Olmedo Gaya, A.
en Lecciones de Función Pública. Dir. Castillo Blanco, F. Granada. 2003, p. 50.
2 García Trevijano, J. A.: Tratado de Derecho Administrativo, tomo III, vol. I, p. 104. Madrid,
1970.
3 García Trevijano, J. A.: Ob. cit., p. 106. Con carácter general puede verse el Libro de Nieto
García, A.: Los primeros pasos del Estado Constitucional. Barcelona, 1996.
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