Los deberes de los funcionarios públicos

AutorAlberto Palomar Olmeda
Páginas611-652
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CAPÍTULO XI
Los deberes de los funcionarios públicos
SUMARIO. —1. Deberes de los funcionarios públicos. 1.1. Los deberes de los funcio-
narios públicos: introducción metodológica. 1.2. La estructura obligacional del TRE-
BEP.—2. Principios sobre los que se articulan los deberes de los empleados públicos: El
Código de Conducta. 2.1. Principios éticos. 2.2. Principios de conducta. —3. Un nuevo
entorno regulatorio para una nueva Administración. —4. En especial: El tiempo de tra-
bajo de los empleados públicos. 4.1. Introducción. 4.2. Funcionarios Públicos. 4.2.1.
Jornada. 4.2.2. Licencias y permisos. 4.2.3. Valoración de conjunto. 4.2.4. Vacaciones de
los funcionarios públicos. 4.2.5. El teletrabajo en el empleo público.
1. DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1.1. Los deberes de los funcionarios públicos: introducción metodoló-
gica
La relación jurídica de empleado público que se plasma desde la formula-
ción estatutaria conlleva la definición de un conjunto de derechos y obliga-
ciones que corresponden al empleado público por el hecho de serlo. A partir
de esta simple afirmación cabe indicar que, muy a menudo, se produce una
cierta asimetría entre la regulación de los deberes —que tiende a ser parca en
su definición1— y el régimen disciplinario que no es sino el trasunto obliga-
cional consecuencia, precisamente, del incumplimiento de aquellos. El régi-
men disciplinario se convierte así en el instrumento pasivo de definición
positiva de los deberes de los funcionarios en tanto en cuanto al castigar
determinadas conductas les impone la obligación positiva de no realizarlas o
de contravenirlas2.
1 En este punto parece que existe coincidencia doctrinal. Olmedo Gaya, A. en «Los deberes
e incompatibilidades de los funcionarios públicos». Lecciones de Función Pública. Dir. Castillo
Blanco, F. Granada, 2003, afirma que «en nuestro Derecho positivo no encontramos una relación
completa de los deberes que corresponden a los funcionarios. En efecto, tanto la Ley 30/1984
como la Ley 23/1988 que reforma a la anterior no especifican cuales hayan de ser los deberes de
los funcionarios...», p. 413. Messeguet Yebra, J.: El régimen de las incompatibilidades de los
empleados públicos. Análisis práctico de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre. Madrid. 2018.
2 Pérez Rodríguez, M. D.: Derechos y obligaciones de los empleados públicos. Málaga. 2018.
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La definición de dichos deberes puede resultar compleja si no existe un
catálogo expreso de los mismos que determine de forma taxativa las obliga-
ciones que corresponden a aquellos en el seno de la relación de empleo públi-
co que, finalmente, obliga a considerar que los deberes son los explícitamen-
te señalados y aquellos que se inducen de las obligaciones disciplinarias que
se establecen en el marco de esta última regulación.
Con vocación de síntesis podemos indicar que, mientras la segunda de las
posiciones apuntadas era bastante reconocible en la legislación previa al
TREBEP, éste se sitúa más próxima a la primera de las indicadas.
1.2. La estructura obligacional del TREBEP
El artículo 52 del TREBEP señala «...Los empleados públicos deberán
desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los
intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto
del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes
principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparciali-
dad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejem-
plaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entor-
no cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y
hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos
configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artícu-
los siguientes...».
De esta regulación existen dos grandes bloques normativos en la delimita-
ción de los deberes de los funcionarios. El primero, que se identifica con los
deberes estrictamente considerados que se traducen un conjunto de princi-
pios que, posteriormente, tienen traducción en el régimen disciplinario. El
segundo está representado por la existencia de un Código de Conducta que
incluye principios éticos y de conducta expresamente definidos en los artícu-
los 53 y 54 del TREBEP y cuya finalidad esencial es inspirar el régimen disci-
plinario, pero permitiendo a éste una cierta libertad en la configuración de
las conductas concretas que conforman la realidad infractora.
2. PRINCIPIOS SOBRE LOS QUE SE ARTICULAN LOS DEBERES DE
LOS EMPLEADOS PÚBLICOS: EL CÓDIGO DE CONDUCTA
El artículo 53 del TREBEP configura una serie de principios generales
(que califica de principios éticos), aplicables al conjunto de empleados públi-
cos y que tienen una procedencia diversa (que va desde la necesidad de arti-
cular principios proactivos en la prestación de los servicios públicos hasta el
reflejo individual de obligaciones constitucionales que corresponden al con-
junto de los Poderes Públicos) y que deben, por tanto, vincularse en el plano
personal a la conducta de quienes los representan ante los ciudadanos.
Estos principios, junto con los éticos y los de conducta —a los que pos-
teriormente nos referiremos— conforman un Código de conducta de los
empleados públicos. Al respecto señala, con acierto, VILLORÍA que «... los
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denominados «principios» del artículo 52 son, en realidad, valores. Algu-
nos de ellos están vinculados a los valores democrático-finalistas que per-
mean la Constitución española, otros son claramente instrumentales, para
favorecer el cumplimiento de fines propios de la Administración como
institución sistémica. Dichos valores se estructuran, de acuerdo con los
polos finalista e instrumental antes reseñados, más o menos de la siguien-
te forma:
Finalistas: integridad, responsabilidad, transparencia, ejemplaridad,
austeridad, honradez, promoción del entorno cultural y medioam-
biental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.
Instrumentales: objetividad, neutralidad, imparcialidad, confidencia-
lidad, dedicación al servicio público, accesibilidad, eficacia...»3.
Al tema de los códigos éticos en el ámbito público se refiere VILLOR ÍA
cuando señala que «...los códigos de ética pueden ser de tres tipos. Por
una parte, están los códigos de valores, cuyo rasgo principal es el de esta-
blecer unos valores esenciales pero no aportar reglas detalladas de con-
ducta que ejemplifiquen cómo adaptar los valores a las situaciones concre-
tas y a los dilemas reales. Por otra, están los códigos de conducta, los
cuales establecen guías específicas y detallados estándares de conducta.
Finalmente, algunos códigos de conducta incluso establecen ejemplos
concretos de lo que se considera apropiado y no, y detallan las sanciones
precisas para los casos de incumplimiento, son los códigos de comporta-
miento. El Código del Estatuto Básico tiene como virtualidad la de incor-
porar los dos primeros tipos de código en sí mismo: es un código de valo-
res y de conductas, aunque no llega al grado de detalle de los códigos de
comportamiento...»4.
Se trata así de la conformación legal de un Código de Conducta cuya
función no se situaba, en las primigenias redacciones del TREBEP, en el
plano del reproche jurídico pero que, en la actualidad y en el Texto que
finalmente ha visto la luz, se conforma no solo en el plano del reproche ético
o conductal sino incluso en el jurídico porque se indica expresamente que
«... Los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la inter-
pretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públi-
cos...». La articulación concreta en cada uno de los supuestos contemplados
en el régimen disciplinario es necesario analizarla en cada supuesto de una
forma concreta aunque la proyección final del alcance está por analizar ya
que, como se viene indicando, la opción final de la definición del régimen
disciplinario implica un régimen abierto en la definición del mismo en el
que las leyes de las respectivas Administraciones Públicas, por un lado, y los
convenios colectivos, por otro, pueden completar el actual régimen de las
infracciones muy graves y, sobre todo, establecer el régimen de las infrac-
ciones graves y leves que conformarán el total régimen disciplinario de los
empleados públicos.
3 Villoría Mendieta, M.: En la obra colectiva por nosotros coordinada, «El Estatuto Básico
del Empleado Público y su incidencia en el ámbito local». Granada, 2007.
4 Villoría Mendieta, M.: En la obra colectiva por nosotros coordinada, «El Estatuto Básico
del Empleado Público y su incidencia en el ámbito local». Granada, 2007.

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