Elementos instrumentales del empleo público
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 191-244 |
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CAPÍTULO IV
Elementos instrumentales del empleo público
Sumario. —1. La planificación de los recursos humanos en el ámbito público: carac-
terísticas y dificultades. 1.1. Consideraciones previas y generales. 1.2. La planificación en
el ámbito público. 1.3. El Informe de la Comisión de Expertos de reforma del TREBEP.
—2. La planificación de los recursos humanos en el TREBEP. —3. La oferta de empleo
público. 3.1. Concepto. 3.2. Algunas referencias disfuncionales en la práctica de las ofer-
tas de empleo público. 3.3. El Informe de la Comisión de Expertos para la elaboración del
TREBEP. 3.4. Regulación actual. 3.5. —4. Los Registros de Personal. 4.1. Consideracio-
nes generales. 4.2. Regulación del TREBEP. 4.4. Un elemento esencial para la operativi-
dad del sistema: la protección de datos personales y sus exigencias. —5. Estructuración
del empleo público. 5.1. Consideraciones del Informe de la Comisión de Expertos. 5.2. La
regulación del TREBEP. —6. Las agrupaciones funcionales de funcionarios y los grupos
de clasificación profesional. 6.1. Instrumentos de ordenación de puestos de trabajo: las
relaciones de puestos de trabajo. 6.2. Contenido mínimo de las relaciones de puestos de
trabajo. 6.3 La ordenación en cuerpos o escalas.
1. LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL ÁMBI-
TO PÚBLICO: CARACTERÍSTICAS Y DIFICULTADES
1.1. Consideraciones previas y generales
La necesidad de la planificación y el compromiso en el cumplimiento de
los objetivos no es, únicamente, producto de una organización más o menos
interesada en sus planteamientos sino también, en el plano de la Administra-
ción Pública, de un modelo constitucional conformado desde el liderazgo del
Gobierno en la acción gubernamental que no se plasma en un instrumento
vinculante sino en la acción continua de ejercicio funcional1.
Es claro, por tanto, que el señalamiento de objetivos es una exigencia
ineludible para la planificación pero es cierto, también, que la planificación
exige, también, una priorización entre los objetivos de los distintos órganos,
unidades y departamentos.
1 Sobre la gestión de recursos humanos en la Administración Pública puede verse el traba-
jo de Prats i Catalá, J.: «Política, gestión y administración de recursos humanos en las Adminis-
traciones Públicas», Documentación Administrativa, núm. 210-211. Madrid, 1987.
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De hecho esta última cuestión es la que ha propiciado que las experiencias
más conocidas sobre planificación en el empleo público hayan fracasado2. La
necesidad de la priorización y de elección alternativa es, sin duda, un proble-
ma porque implica opciones políticas diferentes y, finalmente, exige decisio-
nes entre departamentos que, muy a menudo, no pueden adoptarse por aquel
órgano que administra el personal y los recursos humanos porque el mismo
no es el llamado a adoptar las decisiones políticas alternativas. Esto permite
a Arroyo indicar que «ciertamente la planificación de recursos ha venido
constituyendo desde hace décadas una de las asignaturas pendientes del
empleo público, centrado preferentemente en cuanto a su gestión cotidiana
en la pura aplicación del régimen jurídico previsto por parte de las Adminis-
traciones Públicas y las incidencias que ello planteaba...»3.
Pero más allá de la necesidad del instrumento planificador podemos aho-
ra centrarnos en su realidad y, sobre todo, en su utilidad. En el ámbito de los
recursos humanos la reflexión que se plasma en la planificación tiene, funda-
mentalmente, una doble vertiente: por un lado, la detección y decisiones
sobre las necesidades de recursos humanos y, por otro, la proyección en el
tiempo de dichas necesidades y la forma de satisfacción de las mismas.
1.2. La planificación en el ámbito público
En el marco de lo que se viene indicando, la planificación de recursos
humanos en el ámbito público plantea algunos problemas adicionales y espe-
cíficos derivados del propio régimen de las Administraciones Públicas que,
evidentemente, no es homogéneo ni se predican con carácter general en todas
las formas y manifestaciones de la actividad administrativa, pero sí tienen
algunas características comunes que podemos intentar sistematizar en las
siguientes:
a) La Administración Pública como un sistema complejo de organización.
La conformación de las Administraciones Públicas como un conjunto
orgánico dotado de una cierta homogeneidad y dirigido por el Gobierno hace
que la capacidad de decisión de los objetivos por parte de cada uno de los
miembros de la organización sea más que complicada. En un entorno econó-
mico no expansivo las decisiones de cada uno condicionan de hecho la capa-
2 Al respecto puede verse nuestro Libro, Planificación de los recursos humanos en el ámbi-
to público. Madrid, 1997.
Saavedra, I.: Planificación y selección de recursos humanos, Madrid 1998.
Cantero Martínez. J.: Claves para la modernización de la estructura funcionarial: la coexisten-
cia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Navarra, 2016.
Navarro Nieto, F.: «Los planes de estabilización del empleo temporal en el Estatuto Básico
del Empleado Público. Temas laborales», Revista andaluza de trabajo y bienestar social. Madrid,
2010.
3 Arroyo Yanes, L. M.: «La ordenación de la actividad profesional en el Estatuto Básico del
Empleado Público: planificación de recursos humanos y estructuración del empleo público», en
El Estatuto Básico del Empleado Público y su desarrollo por el Estado y las Comunidades Autónomas.
Dir. Linde Paniagua, E. Madrid, 2008, p. 204.; Posteriormente, Arroyo Yanes, M.: Los instrumentos
de gestión del empleo público. Instituto Nacional de la Administración Pública. Madrid, 2017.
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cidad de expansión y crecimiento de los demás. De igual forma la posibilidad
de la redistribución de los efectivos entre el complejo orgánico puede ser un
instrumento central para la ejecución de las medidas de planificación aunque
su virtualidad real sea, ciertamente, limitada.
Los motivos de la eventual complicación se deben, a nuestro juicio, a dos
cuestiones esenciales:
— La colisión con los objetivos del resto de miembros de la misma orga-
nización y la necesidad de que exista un órgano que ejerza la función
directiva señalando y priorizando los objetivos que corresponden a
cada organización. Durante muchos años fue el Ministerio de Admi-
nistraciones Públicas el que lo había intentado. Ahora, en un momen-
to de claro predominio de la concepción hacendística y presupuesta-
ria, corresponde a estas áreas el protagonismo en la materia. Es
cierto, sin embargo, que la perspectiva de gasto puede ser real pero su
incidencia en el ámbito de la eficacia y la eficiencia es otra cuestión.
— La tradicional concepción de los objetivos públicos sobre la base de
planificaciones muy a corto que se identifican, esencialmente, con la
técnica presupuestaria. Es cierto, sin embargo, que por la vía de los
escenarios presupuestarios, primero, y, ahora, por las técnicas intro-
ducidas en materia de estabilidad presupuestaria, es posible una
visión más amplia que, en general, se ha proyectado sobre la gestión
pública aunque no sobre el ámbito del empleo público que sigue muy
pegado a las decisiones de corto plazo.
En este punto cabe indicar que uno de los elementos de mayor importan-
cia en la gestión pública es, precisamente, la presupuestación en tanto en
cuanto supone la autorización para la realización de objetivos concretos. El
problema es que las decisiones de presupuestación son condicionantes de los
objetivos y la capacidad de proyectar temporalmente las decisiones sobre
presupuestación, lo que finalmente condiciona la virtualidad de esta institu-
ción (la de planificación) en el ámbito analizado.
Es cierto que este obstáculo ha sido en gran parte superado con la aproba-
ción de la Ley 18/2001, de 12-12-2001, General de Estabilidad Presupuestaria
que han introducido una concepción plurianual de los objetivos públicos que,
realmente, supone un avance en la gestión pública de una magnitud trascen-
dental. De hecho, esta concepción ha generado que la reforma posterior de
2003 convierta los gastos en materia de personal en gastos potencialmente
plurianuales, consideración que no estaba admitida en la normativa presu-
puestaria anterior. Esta norma ha sido derogada con la publicación de la ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibili-
dad Financiera que se mantiene en el ámbito de la proyección plurianual de
gastos.
En todo caso, lo que sí resulta evidente es que estas disfuncionalidades son
predicables, esencialmente, de los departamentos, ministerios, consejerías,
etc..., que forman parte de una Administración territorial y presentan mucha
menor intensidad en aquellas formas de organización dotadas de personali-
dad jurídica propia en las que la formalización de sus objetivos de forma
autóctona (más allá de los mecanismos de tutela).
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