Derechos individuales
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 337-389 |
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CAPÍTULO VI
Derechos individuales
Sumario. —1. Derechos de los empleados públicos: en especial, la carrera adminis-
trativa y la promoción profesional. 1.1. Consideraciones previas. 1.2. Un apunte previo:
la modulación del ejercicio de los derechos fundamentales. 1.3. Los derechos de los
empleados públicos en el ámbito del TREBEP.
1. DERECHOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS: EN ESPECIAL, LA
CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA PROMOCIÓN PROFESIONAL
1.1. Consideraciones previas
Desde una perspectiva histórica podríamos indicar que la primera norma
que recoge, en nuestro país, un conjunto ordenado y explícito de derechos de
los funcionarios públicos es, como indica Parada Vázquez1, la Ley de Funcio-
narios de 1964. No ocurría esto ni en el Estatuto de Bravo Murillo (1852), ni
en la Ley de Bases de 1918 que, como se ha visto, eran los dos antecedentes
más remotos de regulación del empleo público.
Los derechos y deberes que constituyen el análisis del presente capítulo no
eran, sin embargo, un conjunto cerrado y terminado, sino que dicho conjun-
to debe delimitarse mediante la adición de dos sumandos: primero, los expre-
samente citados en la norma; segundo, todos aquellos que se derivan del
resto del Ordenamiento Jurídico de la función pública y que son el objeto de
análisis en otros capítulos, especialmente en el del régimen disciplinario. En
unos casos suponen derechos que se han reconocido por normas diferentes a
las propias funcionariales (por ejemplo, los derechos sociales) y en otros —en
el ámbito de los deberes (porque se utiliza en la definición criterios genéricos
o abiertos (incumplimiento de las obligaciones, por ejemplo) que sólo puede
1 Parada Vázquez, J. R.: «Derecho Administrativo», en Organización y empleo público,
Madrid, 1986, pp. 327 y 328. Navarra. 2019.
Con carácter general puede verse el libro de Manzana Laguarda, R.: Derechos y Deberes de los
funcionarios Públicos. Valencia, 1996.
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concretarse con el análisis de estas, que se realiza a lo largo de la relación
jurídica funcionarial en su conjunto2.
1.2. Un apunte previo: la modulación del ejercicio de los derechos fun-
damentales3
En el plano de descripción que proponemos, podemos comenzar el capítu-
lo de los derechos de los funcionarios públicos por una referencia general
a los derechos fundamentales y, en concreto para determinar si la existencia
de una relación estatutaria puede suponer algún condicionamiento en el ejer-
cicio de aquellos. En síntesis, se plantea en eterno tema del linde entre las
relaciones de sujeción especial y los derechos fundamentales.
En este sentido, y aunque pueda parecer innecesario recordarlo, la rela-
ción de funcionario público no implica, por sí misma, la necesidad ni en
muchos casos, utilidad de privar al funcionario del derecho al ejercicio de sus
2 Doctrina sobre los derechos adquiridos
«El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situa-
ción jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro
instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y legalidad, sin que,
consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en
que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa
que se está disfrutando [...] porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del
legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al
hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial (artículo 103.3 CE)»:
STC 99/1987 (RTC 1987, 99).
«...Tan sólo los derechos adquiridos pueden, en su caso, ser tenidos en cuenta como límite a
la hora de la modificación de las normas, pero en el régimen estatutario de las relaciones funcio-
nariales es criterio jurisprudencial totalmente consolidado el que no existen derechos adquiridos
del funcionario al mantenimiento de su régimen vigente en cada momento, sino que su “status”
funcionarial será el que en cada momento se derive de su norma rectora, quedando ésta bajo la
disponibilidad del legislador o del titular de la potestad reglamentaria, a la que no puede oponer-
se como límite ni el interés del funcionario ni la normativa precedente (STS 3.ª, Secc. 7.ª, 23
febrero 1996 [RJ 1996, 9497])...»: SSTSJ núm. 540/2000 Murcia [Sala de lo Contencioso-Admi-
nistrativo, Sección 2.ª], de 7 junio [RJCA 2000, 1575[) y núm. 1187/1997 [RJCA 2000, 710].
En este mismo sentido «... Ante un cambio de su régimen normativo el funcionario sólo
podrá pretender el respeto de sus derechos consolidados en relación con su montante retributivo
y con el contenido de las funciones asignadas (salvo que por haber sido nombrado por libre
designación se le puedan atribuir otras con arreglo al artículo 62.4 de la Ley 4/1988), siendo
constante la jurisprudencia en este sentido (sentencias de 18 de enero, 7 de abril y 18 de octubre
de 1993 y 21 de marzo de 1994 (RJ 1994, 7275))»: (STSJ núm. 225/2000 Galicia [Sala de lo Con-
tencioso-Administrativo, Sección 1.ª], de 16 febrero [RJCA 2000, 1025)].
«... Pero estas alegaciones no son estimables, en cuanto que no existe un derecho adquirido
que permita a los funcionarios mantener indefinidamente inalterada su situación anterior, pues
la condición estatutaria del funcionario la sujeta a las variaciones que el Legislador o la Admi-
nistración introduzca a través de normas de rango suficiente...»: STS, Sala de lo Contencioso-Ad-
ministrativo, Secc. 7.ª, 28 septiembre 2001 [RJ 2001, 9020].
3 Desde una perspectiva general puede verse el trabajo Del Rey Guanter, S.: «Notas sobre
los derechos fundamentales inespecíficos y el contrato de trabajo en la más reciente doctrina del
Tribunal Constitucional». Revista Andaluza de Relaciones Laborales, núm. 4. Sevilla, 1998. Y el
trabajo monográfico El ejercicio de derechos fundamentales por funcionarios públicos. Consejo
General del Poder Judicial. Madrid. 1993; Catoira, A.: «La limitación de derechos fundamentales
por razón del sujeto: parlamentarios, funcionarios y los recluidos». Temas Clave de la Constitu-
ción Española. 2001 y Catoira, A.: La limitación de los derechos en el Tribunal Constitucional
español. Valencia. 1999.
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derechos fundamentales. Bastaría con afirmar, como indica Martínez de
Pisón, «su carácter de derechos exentos al poder de organización...»4. Esta
aseveración, por más que resulte obvia, está justificada desde una perspectiva
histórica puesto que la construcción jurídica subyacente en la relación fun-
cionarial (relación de sujeción especial) se ha asimilado durante bastante
tiempo a una necesaria restricción de los mismos, ya que se entendía que era
la respectiva regulación específica la que debía configurar en su conjunto las
conductas que cabe exigir de quien se encuentra en dicha situación. Esta
concepción aparece explícita en la STSJ de Andalucía (Málaga de 28 de mayo
de 1999) y debe estar presidida, en todo caso, por el principio de sacrificio
mínimo, esto es, por aceptar que la restricción sea de la menor intensidad
posible para hacer posible las exigencias de la autoorganización que implica
o justifica la relación especial y el ejercicio de los derechos fundamentales por
ciudadanos en un mundo libre.
Con carácter general podemos indicar que suele reconocerse a Otto Mayer
como el autor que más aporta en la construcción jurídica de las relaciones de
especial sujeción, situando la misma en los parámetros que tiene en la actua-
lidad. Mayer comienza por analizar la relación jurídica de derecho público
indicando que la misma toma su concepto de la doctrina civil y «significa que
el derecho ha regulado entre determinadas personas un deber y un poder de
cierto contenido»5. Las relaciones jurídicas, continúa afirmando, son muy
variables, «hay, en primer lugar, la relación de sujeción particular... sujeción
significa vínculo de las personas desiguales desde el punto de vista del dere-
cho cuyo contenido lo determina la voluntad de la persona superior... En este
sentido la relación entre el Estado y el súbdito es un vínculo de sujeción
importante... En virtud de esta obligación se le dan las órdenes detalladas.
Estas órdenes que, tienen todas las cualidades de un acto administrativo pre-
sentan la particularidad, ya mencionada, de que pueden emitirse bajo la for-
ma de una regla general...»6.
Destaca Lasagabaster que «el gran avance de Mayer frente a los estadistas
anteriores es que sitúa las relaciones Estado-súbditos en clave jurídica dife-
renciándola en general, sin limitarse a una categoría determinada (como hace
Laband al hablar de los funcionarios) entre las relaciones de sujeción general
existentes entre el Estado y los súbditos de aquellos que permiten o estable-
La publicación y entrada en vigor de la Ley Fundamental de Bonn supuso
en Alemania una clara modificación de los fundamentos esenciales de la
construcción del Estado, que debía pensarse fuese capaz de dinamizar esta
categoría jurídica. Sin embargo, como indica Lasagabaster «la modificación
de los principios constitucionales no provoca la inmediata superación de
4 Martínez de Pisón, A. J.: Régimen Jurídico de la función pública y derecho al cargo. Madrid,
1995. Desde otra perspectiva, Ponce Solé. J.: Empleo público. Derecho a una buena administra-
ción e integridad. Valencia.2018.
5 Mayer, O.: Derecho Administrativo Alemán. De Palma. Buenos Aires, 1982, vol. I, p. 142.
6 Mayer, O.: Ob. cit., pp. 144 y 145.
7 Lagasabaster Herrate, I.: Las relaciones de sujeción especial. Madrid, 1994, p. 44.
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