Los derechos de ejercicio colectivo
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 525-609 |
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CAPÍTULO X
Los derechos de ejercicio colectivo
SUMARIO. —1. Perspectiva histórica. 1.1. Los derechos de asociación, sindicación y
participación en las funciones públicas. 1.2. El derecho de huelga. 1.3. El derecho a la
negociación colectiva. 1.4. Un breve apunte sobre la naturaleza jurídica del TREBEP.—2.
El derecho de huelga. 2.1. La situación en la época preconstitucional. 2.2. La Constitu-
ción de 1978. 2.3. Contenido del derecho de huelga y régimen de los servicios mínimos.
2.3.1. Contenido y procedimiento de convocatoria y resolución. 2.3.2. Régimen de los
servicios mínimos. 2.3.3. El incumplimiento de los servicios mínimos. —3. La sindica-
ción de los funcionarios públicos. 3.1. Un mínimo punto de vista histórico. 3.2. Régimen
jurídico. 3.2.1. Representación sindical. 3.2.2. Representación específica. 3.3. El Derecho
de reunión.—4. La negociación colectiva. 4.1. Planteamiento general. 4.2. La negociación
colectiva y el Estatuto de los Funcionarios Públicos. 4.3. Régimen jurídico. 4.3.1. Análisis
orgánico. 4.3.2. Análisis material. 4.3.3. Las consecuencias de la negociación: pactos y
acuerdos. 4.3.4. Un marco para la reflexión interpretativa: la Sentencia de la Audiencia
Nacional de 7 de noviembre de 2000 y la vuelta al status quo tras las Sentencias del Tri-
bunal Supremo de 21 de marzo de 2002.—5. Los conflictos colectivos.—6. Recapitulación
final.
1. PERSPECTIVA HISTÓRICA
No es el propósito del presente capítulo el efectuar un largo y pormenori-
zado estudio de los antecedentes históricos de los derechos colectivos de los
funcionarios públicos (ahora, después del TREBEP, derechos individuales
ejercidos de forma colectiva), entre otras cosas, porque el relato, desde una
perspectiva legal, podría ser bastante breve pese a constituir un constante en
la ordenación de la función y del empleo público. De alguna forma podríamos
decir que, históricamente, no han formado parte del régimen jurídico de la
función pública cuya formulación estatutaria ha marginado su reconocimien-
to, primero, y su aplicación real, después.
Sin embargo, una breve consideración histórica puede resultar muy útil
para comprender, desde aquella perspectiva, la problemática actual y algunos
de los elementos centrales de regulación que, probablemente, nos permiten
entender algunas de sus actuales disfuncionalidades.
Señalaba Jeze que «el régimen jurídico de los funcionarios públicos no se
caracteriza únicamente por la inexistencia de un vínculo de carácter contrac-
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tual sino que la noción de servicio público conlleva otras consecuencias nece-
sarias. Entre ellas pueden destacarse las que prohíben a los agentes públicos,
propiamente dichos, todas las acciones que pudiesen paralizar o trabar el
funcionamiento regular, normal y continuo del servicio público»1.
Estas afirmaciones ponen de manifiesto que la formulación clásica apun-
taba la existencia de peculiaridades en el ejercicio de los derechos públicos en
general, y de los colectivos o sociales, en particular, por parte de los funcio-
narios; peculiaridades tan importantes que suponían, en algunos casos, la
negación del derecho mismo sobre la base de considerar que servicio público
es sinónimo de interés general y, derecho social es, hipotéticamente, un sinó-
nimo de interés particular —aunque sea colectivo—. Uno y otro resultaban
incompatibles desde una visión global del Estado. Como inmediatamente
veremos este planteamiento ha quedado desfasado con el tiempo, aunque los
problemas para la articulación real y efectiva – comparada, claro está, con el
ámbito privado subsistan en gran medida.
En todo caso, resulta preciso desglosar someramente los distintos concep-
tos que se engloban en el epígrafe que analizamos, y que, en principio, son los
siguientes: a) el derecho de asociación, sindicación y participación en las
funciones públicas; b) el derecho de huelga; y c) el derecho a la negociación
colectiva. Examinaremos por separado cada uno de ellos.
1.1. Los derechos de asociación, sindicación y participación en las fun-
ciones públicas
El análisis histórico de estos derechos exige, de una forma practicante
imprescindible, partir de los postulados del Derecho francés que constituye un
elemento determinante en la ordenación de estos derechos. Así el Consejo de
Estado francés, en diversos pronunciamientos, que comienzan con la Resolu-
ción de 11 de diciembre de 19082, reconoce el «carácter lícito de las asociacio-
nes profesionales y les reconoce, incluso, legitimación para recurrir...». Este
aspecto procesal era especialmente relevante para el ejercicio de sus funciones.
Años más tarde, el propio Consejo de Estado matiza su jurisprudencia y
sólo reconoce la legitimación procesal cuando hubiese por medio una cues-
tión de legalidad y, por tanto, no una cuestión individual3. La evolución,
señala Jeze, de esta facultad de asociación fue cada vez más restrictiva, hasta
que una Resolución de 17 de febrero de 1922 niega la legitimación de las aso-
ciaciones, si bien, le sigue reconociendo una cierta facultad para intervenir en
la vida pública. En este mismo sentido restrictivo, se muestra la Corte de
Casación francesa que, aun aceptando la legalidad de las asociaciones, les
reconoce muy pocas facultades en la ordenación de la regulación de la fun-
ción pública4.
1 Jeze, G.: Les principes generaux du droit administratif, 3.ª ed., tomo III, pp. 249 y ss., París
1926.
2 En igual sentido arrêt, de 17 de enero de 1913. Federation nationale des profeseurs de
Lycee, R., p. 82.
3 Vid. Resolución de 13 de mayo de 1921.
4 Jeze, G.: Ob. cit., p. 276.
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Un proceso similar se da en la doctrina francesa. En un principio, se mos-
traban contrarios al reconocimiento del derecho de asociación funcionarial.
En esta línea se situaban, entre otros, Berthelemy5 y Rolland6. Son signifi-
cativas las palabras de este último que indicaba que «en nuestra organización
administrativa francesa jerarquizada y disciplinada no hay lugar para las
asociaciones de funcionarios, cualquiera que sea el nombre que se les dé».
La evolución posterior, de la mano de Duguit7, llevó a Jeze8 a señalar que
«actualmente, esta opinión (la negadora del derecho de asociación) se ha
abandonado por completo». Los sucesos políticos de 1920 llevaron al Gobier-
no francés a elaborar y proponer al Parlamento una reforma de la Ley de 1 de
julio de 1901 sobre asociaciones, evitando las federaciones de asociaciones9 y
que las mismas pudieran ser formadas por personas que perteneciesen a dife-
rentes Administraciones.
Nos encontramos, en consecuencia, con un planteamiento histórico que
pasa por el reconocimiento más o menos amplio de la licitud del derecho de
asociación profesional, si bien, con unas facultades muy limitadas hasta el
punto de quedar convertidas, prácticamente, en un ente de defensa procesal
de derechos que, en muchos casos, eran individuales y, en otros, puramente
corporativos.
La cuestión no se plantea en Francia en términos idénticos en lo que se
refiere a derecho de sindicación. Así, los tribunales ordinarios10 y, más tarde,
el Consejo de Estado11, se pronuncian claramente contra la legalidad de los
sindicatos de funcionarios. En el fondo de esta prohibición, señala Jeze12, se
encuentra el pensamiento de que el sindicato no es más que un paso previo a
la huelga. Hallándose ésta prohibida a los agentes públicos, el sindicato debe
también prohibirse.
La actitud en Francia varió, supeditada por la crisis que produjo el intento
de huelga general de 1920 y así, en 1925, el Gobierno reconocía que «el derecho
sindical así concedido a los funcionarios no se desprendía... por ello mismo del
derecho de huelga...». De esta forma y con independencia de las posturas de
reacción, que son fruto de las tensiones internas del país, es lo cierto que frente
a la negación inicial, existe un claro reconocimiento posterior, si bien se obser-
va la tensión por deslindarlo del derecho de huelga, en todo caso proscrito.
Este breve apunte histórico, apegado a la clásica formulación de la teoría
estatutaria, no debe concluir sin señalar que han existido limitaciones en la
actividad política de los funcionarios que, desde luego, no le han impedido
ejercer el derecho de sufragio y, la mayor parte de las veces, ni siquiera la
5 Berthelemy: Droit administrati, p. 59, 10.ª ed., 1923.
6 Rolland, L.: «Les deux greves des partes», en Revue Droit Public, p. 258, 1907.
7 Duguit, L.: Droit Constitucionale, 1.ª ed., tomo III, pp. 233 y ss., 1907.
8 Jeze, G.: Ob. cit., p. 277.
9 Jeze, G.: Ob. cit., p. 277.
10 Casación de 24 de mayo de 1908. Tribunal de Apelación, París, 9.ª Cámara 27 de octubre
de 1910; Tribunal de Sena, 8 de julio de 1903; Tribunal de Apelación, París, 26 de octubre de
1903; Casación de 4 de abril de 1903, etc.
11 13 de enero de 1922; 20 de febrero de 1925.
12 Jeze, G.: Ob. cit., p. 280.
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