El personal laboral al servicio de la Administración Pública
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 785-832 |
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CAPÍTULO XIV
El personal laboral al servicio de la Administración Pública
SUMARIO.—1. El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. 1.1.
Breve apunte histórico. 1.2. El régimen jurídico del personal laboral y los agentes que lo
determinan.—2. El problema de la personalidad jurídica única y el Derecho laboral.—3.
Sistemas de fuentes del derecho laboral. 3.1 Normas estrictamente laborales. 3.2. Normas
administrativas que por su ámbito de aplicación resultan de aplicación al personal labo-
ral al servicio de la Administración Pública. 3.3. Normas paccionadas de alcance general
para la AGE. 3.4. Normas de carácter general aplicables a cuantos prestan sus servicios
en la Administración pública con independencia de la naturaleza jurídica y régimen
jurídico de su vínculo.—4. La selección del personal laboral.—5. Derechos y deberes del
personal al servicio de las Administraciones Públicas. 5.1. Derechos inherentes a la con-
dición laboral. 5.2. Deberes.—6. Algunas consideraciones generales sobre la aplicación
del derecho laboral en el ámbito público. 6.1. Análisis del convenio colectivo como ins-
trumento de contratación colectiva en el ámbito público. 6.2. La aplicación de las normas
laborales: sus dificultades prácticas. 6.3. La continuidad del servicio público y la extin-
ción de las relaciones laborales.—7. La definición y la justificación del despido colecti-
vo.—8. Un apunte sobre el procedimiento: la composición de intereses como función de
la autoridad laboral.—9. Asimetría en las suspensiones de contratos.
1. EL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIO-
NES PÚBLICAS
La inclusión de un Capítulo dedicado al personal laboral se correspondía
en otros momentos con el deseo de salir al paso de una cierta contradicción
entre una serie de prescripciones de carácter normativo que aludían al carác-
ter residual del personal laboral frente a una realidad que hacía crecer el
número de los «residuales». La justificación, en este momento, debe ser otra:
su inclusión en el ámbito conceptual de empleado público dentro del TRE-
BEP y el intento de encontrar un régimen jurídico unificado (aunque sea en
el terreno de mínimos) obliga a esta inclusión, porque realmente se trata ya
de una categoría de empleados y no de un concepto «extramuros» de la fun-
ción pública.1
1 Con carácter general, De Sande Pérez-Bedmar, M.: Empleo y prestación de servicios en la
Administración Pública. Valladolid. 2006. Desdentado Daroca, E.: Las relaciones laborales en las
Administraciones Públicas. Albacete. 2019.
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1.1. Breve apunte histórico
En primer término, es necesario indicar que, durante algún tiempo el régi-
men laboral se presentó como la alternativa al régimen de Derecho público
de carácter estatutario que regía la regulación jurídica de los funcionarios
públicos. Aunque las reformas normativas nunca llegaron a avalar el cambio,
es lo cierto que la opción produjo, de facto, el claro fenómeno consistente en
el incremento real de las plantillas de personal laboral de los órganos públi-
cos. Como característica más importante debe indicarse que dichas plantillas
contenían puestos de trabajo de toda índole, de forma que no existía una
delimitación funcional entre el personal laboral y el personal funcionario al
servicio de las Administraciones Públicas pese a los pronunciamientos juris-
prudenciales y legales sobre esta materia2.
De hecho podemos decir que la situación descrita fue, aparentemente
reconducida por la STC 99/1987 de 11 de junio, que enjuició, con carácter
general como se ha analizado en el Capítulo I, la constitucionalidad de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y
respecto al tema aquí planteado y en relación con el artículo 15 de aquélla,
precisó que el sistema de función pública por el que opta el legislador consti-
tucional español de 1978 es el de derecho público y no el de régimen laboral.
Esto da origen a la Ley 23/1988, de 28 de julio, que modifica la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, precisamente para adaptar sus prescripciones a la Sentencia
del Tribunal Constitucional que acaba de analizarse.
Desde el punto de vista de lo que aquí se está analizando, la Ley 23/1988
intenta zanjar la polémica sobre el ámbito posible de actuación del personal
laboral al servicio de la función pública indicando que éste sólo puede prestar
servicios en: —los puestos de naturaleza no permanente y aquéllos cuyas
actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discon-
tinuo; —los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de
vigilancia, custodia, porteo y otros análogos; —los puestos de carácter instru-
mental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de
edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y
comunicación social, así como los puestos de áreas de expresión artística y
los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de
menores; —los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran
conocimientos técnicos especializados, cuando no existan cuerpos o escalas
de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica y necesaria
para su desempeño; —los puestos de trabajo en el extranjero con funciones
administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo
de máquinas, archivos y similares. Este artículo fue objeto de una nueva adi-
ción por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administra-
tivas y de orden social, que incluye en el ámbito de los puestos de trabajo que
pueden ser provistos por personal laboral los de apoyo administrativo. A
nuestro juicio, esta medida supuso una apuesta decidida por la laboralización
2 Martínez de Viergol, A.: «Relación laboral común versus relación laboral de régimen espe-
cífico de los servidores públicos». En la Obra Colectiva Las relaciones laborales en las Administra-
ciones Públicas. Vol. I. Madrid, 2001.
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de las tareas auxiliares administrativas, que hasta el momento presente eran
de cobertura por funcionarios3.
La Ley 23/1988, y, especialmente su Disposición Transitoria 15, van más
allá incluso estableciendo las reglas para la funcionarización del personal
laboral que conforme a la nueva definición funcional de los puestos de traba-
jo estén prestando sus servicios en puestos que sólo pueden estar cubiertos
por funcionarios públicos4. No se decía nada, pero debe entenderse que real-
mente va a producirse la conversión, con ocasión de vacante, de los puestos
de funcionarios en puestos de personal cuando conforme a la delimitación
establecida corresponda a este colectivo su provisión. Este proceso ha sido
analizado, sobre todo en su versión autonómica, por Puerta Seguido que llega
a afirmar, sobre la base de la jurisprudencia constitucional que el «criterio de
la situación excepcional, como presupuesto que justificaba este tipo de pro-
cesos con importante peso del mérito que representan los servicios prestados
a las Administraciones Públicas, es a nuestro juicio, el punto conflictivo más
acentuado en la materia que tratamos...»5.
Desde esta consideración cabe señalar que el régimen laboral como alter-
nativa organizativa de la función pública debía entenderse abandonado ya
que, según establece el propio Tribunal Constitucional, el modelo por el que
opta el artículo 103.3 de la Constitución es precisamente un modelo de dere-
cho público y de carácter estatutario. La realidad, como venimos indicando,
ha sido muy diferente.
El planteamiento anterior justificaría la negación del fenómeno y proba-
blemente haría inútil la continuación de la presente exposición, ya que el
marco legal para el personal laboral en la Administración Pública es realmen-
te estrecho y marcadamente restrictivo. Sin embargo, la evolución que sufre
el sector público, en su conjunto, nos lleva a indicar que el proceso laborali-
zador lejos de estar arrumbado aparece con mayor fuerza aunque por una vía
diferente.
En esta línea es necesario indicar que el sector público español está inmer-
so en un proceso de reforma del régimen jurídico aplicable al mismo que se
3 Algunas normas específicas efectuaron habilitaciones de la misma índole. Así la D.A. 25
de la Ley 31/1991, de 20 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1992 habilita
al Consejo Superior de Deportes a contratar personal en régimen de Derecho Laboral para los
puestos de dirección técnica relacionados con el deporte federado, alto rendimiento e investiga-
ción científico-deportiva. Este precepto se entiende incluido en el artículo 15.c) de la Ley 30/1984
en la redacción dada por la Ley 23/1988 de 28 de julio.
Sobre el proceso de incorporación del personal laboral a la Administración Pública, puede
verse el Capítulo correspondiente del libro Cantero Martínez, M. J.: El Empleo Público entre
Estatuto funcionarial y contrato laboral. Madrid. 2001. pp. 382 y ss.
4 Boltaina Bosch, X.: La funcionarización del personal laboral al servicio de las Administra-
ciones Públicas españolas. Régimen jurídico del proceso selectivo restringido, Barcelona. 2005
Martínez Girón, J.: La funcionarización del personal laboral de las Administración Públicas.
Atelier. 2018.
5 Puerta Seguido, F.: La consolidación del empleo público precario. Valladolid, 2003, p. 206.
Tras un análisis de la situación acaba indicando que «los criterios jurisprudenciales expuestos
aquí no han sido suficientes para evitar que las Administraciones Públicas Autonómicas siguie-
sen convocando procesos selectivos con la finalidad de regulalizar a su personal con empleo
precarios más allá de los límites razonables de ese proceso de Organización de sus Administra-
ciones exigido en los inicios de nuestros Estado autonómico...». Ob. cit., p. 327.
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