El régimen disciplinario

AutorAlberto Palomar Olmeda
Páginas653-738
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CAPÍTULO XII
El régimen disciplinario
SUMARIO.—1. Algunas consideraciones previas sobre la evolución de la potestad
sancionadora y su incidencia en el ámbito de la regulación del régimen disciplinario de
los funcionarios públicos.—2. El esquema disciplinario del TREBEP. 2.1. Reglas genera-
les y determinación del régimen jurídico. 2.2. La responsabilidad disciplinaria en el
TREBEP. 2.3. Los principios del ejercicio de la potestad sancionadora.—3. Las faltas
disciplinarias. 3.1. Faltas muy graves. 3.2. Faltas graves. 3.3. Faltas leves.—4. Las sancio-
nes disciplinarias.—5.Prescripciones de infracciones y sanciones.—6. El procedimiento
disciplinario. 6.1. Consideraciones previas. 6.2. El tratamiento de la cuestión en el TRE-
BEP. 6.3. El procedimiento disciplinario de la AGE. 6.3.1. Iniciación. 6.3.2. Ordenación
y desarrollo. 6.3.3. Desarrollo. 6.4. Terminación. 6.5. Ejecución e inejecución de sancio-
nes.—7. Cuestiones de orden constitucional que plantea el régimen disciplinario. 7.1. El
principio «non bis in idem»: su aplicación. 7.1.1. Consideraciones generales. 7.1.2. Apli-
cación a la responsabilidad administrativa de los funcionarios. 7.2. La suspensión del
acto administrativo en materia disciplinaria. 7.3. La aplicación por el Tribunal Supremo
de los principios constitucionales.—8. El principio de proporcionalidad y el control por
la jurisdicción contencioso-administrativa de los límites de la potestad disciplinaria.
1. ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA EVOLUCIÓN
DE LA POTESTAD SANCIONADORA Y SU INCIDENCIA EN EL
ÁMBITO DE LA REGULACIÓN DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE
LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Uno de los fenómenos más palpables de la evolución de la actividad admi-
nistrativa es el incremento cuantitativo y cualitativo de la potestad sanciona-
dora general de la Administración. Así lo recuerda Nieto1 cuando señala que
«la potestad sancionadora de la Administración es tan antigua como ésta
misma y durante varios siglos ha sido considerada como un elemento esen-
cial de la policía. A partir del constitucionalismo, sin embargo, cambiaron
profundamente las concepciones dominantes, puesto que el desprestigio
ideológico de la policía arrastró consigo inevitablemente el de la potestad
sancionadora de la Administración cuya existencia terminó siendo negada en
beneficio de los Jueces y Tribunales, a los que se reconocía el monopolio
1 Nieto García, A.: Derecho Administrativo sancionador. 1.ª ed., Madrid, 1993, p. 20.
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estatal de la represión, los tiempos, con todo, han seguido cambiando y hoy
casi nadie se atreve ya a negar la existencia de tal potestad...».
Se mantiene vivo el principio enunciado por García de Enterría2, quien
había señalado que la instauración del principio de división de poderes es el
que impulsa una Administración potente de la que la potestad sancionadora
va a ser una manifestación relevante. Superados los monopolios judiciales de
la Constitución de Cádiz, el resto del siglo XIX reconoce una amplia potestad
sancionadora a la Administración, al menos, como indica Castillo Blanco3, en
lo que se refiere a alcaldes y gobernadores civiles.
La evolución de los fines de la Administración, su decidido intervencionis-
mo en la vida social y su ampliación general trajo consigo el auge de la de
potestad sancionadora hasta el punto, como indica Del Rey Guanter4, de
poderse afirmar que «dentro del Estado... no ha existido ni existe en la actua-
lidad una única potestad sancionadora en el sentido estricto...».
Su desmesurado desarrollo no puede considerarse, desde una concepción
estrictamente técnica, como satisfactorio. Es lo que de forma muy gráfica
denomina Nieto5 el sarcasmo que, a su juicio, supone para los ciudadanos el
crecimiento de aquella, rodeada de una serie de irregularidades que ponen en
entredicho cuantos esfuerzos teóricos de buena fe se realizan en la elabora-
ción técnico-jurídica del Derecho Administrativo sancionador6. De hecho son
muchos los sectores que predican la necesidad de dotarla de nuevos medios
y, en esencia, de las mismas técnicas de investigación del delito para así
hacerla más eficaz.
Este proceso, muy brevemente analizado, puede ser resumido en palabras
de Castillo Blanco7 indicando que «el origen de estos poderes sancionadores
no es diáfano, sino que se produce a lo largo de una despenalización progre-
siva...»8, y admitida sin reservas después de la interpretación que deriva de la
STC 77/1983, de 3 de octubre, en la que, tras un análisis histórico, reconoce
que el monopolio judicial de carácter sancionador, históricamente, no ha
funcionado nunca. Cuestión distinta es si el proceso de tecnificación de la
represión de orden penal se ha traslucido en forma semejante al Derecho
público.
2 García de Enterría, E.: Revolución Francesa y Administración contemporánea, Madrid,
1981, p. 41.
3 Castillo Blanco, F.: Función Pública y poder disciplinario del Estado, Madrid, 1992, p. 39.
4 Del Rey Guanter, S.: Potestad sancionadora de la Administración y jurisdicción penal en el
orden social, Madrid, 1990.
5 Nieto García, A.: Ob. cit., p. 23.
Huergo Lora, A. J.: Régimen disciplinario. Derecho del empleo público en el Principado de
Asturias. Coord., García Luego. Oviedo. 2012. pp. 349-372.
6 Fundamenta Nieto su afirmación en la arbitrariedad de su persecución, en la inmensidad
de las infracciones y los perjuicios de la propia inculpación administrativa, lo que, en su conjun-
to, le lleva a afirmar que «el Derecho administrativo sancionador se ha convertido en una coar-
tada para justificar las conductas más miserables de los poderes públicos, que sancionan, expo-
lian y humillan protegidos por la ley y a pretexto de están efectuando la ley con toda clase de
garantías...». Ob. cit., p. 24.
7 Castillo Blanco, F.: Ob. cit., p. 41.
8 Sobre el tema, el libro de Martín Retortillo Baquer, L.: Las sanciones de orden público en
el derecho español, Madrid, 1973.
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En una simplificación necesaria, a los efectos de lo que aquí se pretende,
podemos aceptar la división que efectuaba García de Enterría9 cuando distin-
guía «aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización
y orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos, y aquellas otras
por las que se tutela el orden social general, en un sentido amplio, el orden
público...» Dentro de las primeras aparecen las sanciones disciplinarias, las
de policía demanial, las revisoras de actos administrativos favorables y las
tributarias. Las sanciones disciplinarias, según nos indica el propio García de
Enterría10 son aquellas «que se imponen a las personas que están en una rela-
ción de sujeción especial». A este punto nos hemos referido ya al analizar los
derechos y deberes de los funcionarios públicos y de los que la potestad dis-
ciplinaria no es sino el corolario o, simplemente, la «cláusula de cierre» que
permite exigir el puntual cumplimiento de aquellos. Así lo indica Lafuente
Benaches cuando señala que «...a diferencia de aquella —la sancionadora— la
potestad disciplinaria se justifica en un poder de coacción que necesita la
Administración para proteger su propia organización como titular de la mis-
ma frente a determinadas conductas de sus miembros... Esta tiene, pues, un
marcado carácter instrumental...»11.
Esta consideración preliminar nos indica el enfoque real y el fundamento
de la potestad a la que se refiere el presente Capítulo, de forma que nos
encontramos ante el examen de una potestad administrativa inherente a la
relación especial de funcionario público. Lo que se pretende analizar aquí no
es sino cómo la doctrina jurisprudencial derivada de la nueva formulación de
aquella potestad en el marco Constitucional y legal, resulta aplicable a los
funcionarios públicos. Como anteriormente se ha indicado, el grado de apli-
cación es fruto de un amplio proceso evolutivo en el que haciendo pioneras
las relaciones de protección general, sólo ahora, y de forma muy dubitativa,
se hace efectiva en las relaciones de sujeción especial. Estas consideraciones
deben unirse en el plano conceptual, con las reflexiones de Castillo Blanco12,
para quien estamos en un «momento histórico en que... nos encontramos
ante una crisis del sistema de responsabilidad disciplinaria, precisamente al
tiempo que el fundamento de ésta, la jerarquía administrativa... que ha visto
a través de sucesivas reformas de la función pública española en su tránsito
de un sistema cerrado a un sistema abierto quedaba su estructuración con la
supresión de grados y categorías operado en primer término con la ley de
Funcionarios Civiles del Estado y más recientemente con la Ley 30/1984...»13.
En esta misma línea se sitúa Parada cuando señala que «la potestad discipli-
naria siempre ha estado vinculada y se ha justificado en términos sustancia-
les en función del principio de jerarquía. La disciplina que el superior tiene la
9 García de Enterría, E.: «El problema jurídico de las sanciones administrativas», REDA
núm. 10, julio-septiembre, Madrid, 1976, p. 400.
10 García de Enterría, E.: El problema..., ob. cit., p. 401.
11 Lafuente Benaches, M.: El régimen disciplinario de los funcionarios públicos de la Admi-
nistración del Estado. Valencia, 1996, pp. 16-17.
Con carácter general puede verse el libro de Sanz Gandastegui, F.: La potestad sancionadora
de la Administración: La Constitución Española y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1995.
Gallardo Castillo, M. J.: Régimen disciplinario de los funcionarios públicos. Navarra. 2015
12 Castillo Blanco, F.: Ob. cit., pp. 148 y 149.
13 Parada Vázquez, R.: Derecho del Empleo Público. Madrid, 2007, p. 223.

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