El régimen de retribuciones
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 391-468 |
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CAPÍTULO VII
El régimen de retribuciones
Sumario. —1. Antecedentes legislativos. 1.1. La Ley de Bases de 22 de julio de 1918.
1.2. La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 y la Ley de Retri-
buciones de 4 de mayo de 1965. 1.2.1. Las retribuciones básicas. 1.2.2. Los complementos
de sueldo. 1.3. El Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo. 1.3.1. Retribuciones básicas.
1.3.2. Retribuciones complementarias. —2. Las retribuciones de los funcionarios en la
Ley 30/1984, de 2 de agosto. 2.1. Consideraciones generales. 2.2. Las retribuciones bási-
cas y complementarias: su régimen jurídico. 2.2.1. Retribuciones básicas. 2.2.2. Las
retribuciones complementarias. —3. El régimen retributivo en el Texto refundido Esta-
tuto Básico del Empleado público. 3.1. La estructura salarial: arquitectura normativa
para su determinación. 3.2. Las retribuciones de los empleados públicos. —4. Retribucio-
nes de los funcionarios de carrera. 4.1. Retribuciones básicas. 4.2. Retribuciones comple-
mentarias. —5. Funcionarios en prácticas. 5.1. Ámbito de aplicación. 5.2. Retribuciones.
5.3. Extensión del derecho de retribución. 5.4. Supuesto especial: funcionarios en prácti-
cas que prestasen ya servicios retribuidos en la Administración Pública. —6. Retribucio-
nes de los funcionarios interinos. —7. Retribuciones del personal laboral. —8. Las indem-
nizaciones por razón de servicio. —9. Las denominadas retribuciones diferidas. —10. Las
retribuciones de los funcionarios destinados en el extranjero. —11. Un apunte sobre un
tema clásico: la revisión judicial de las retribuciones.
1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
1.1. La Ley de Bases de 22 de julio de 1918
Una de las primeras disposiciones de carácter específicamente retributivo
que puede encontrarse en nuestra historia legislativa más próxima es la Base
Primera de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 (Gaceta Oficial de 24 de
julio), que después de señalar que «la Administración Civil estará a cargo del
personal técnico y auxiliar», fija las dotaciones concretas que corresponden a
cada grupo de funcionarios.
Así, se indica que la retribución de los Jefes de Administración de primera
clase será de 12.000 pesetas; los de segunda de 11.000 pesetas; los de tercera
de 10.000 pesetas; los Jefes de Negociado de 8.000, 7.000, 6.000, según fuesen
de primera, segunda o tercera clase. Los Oficiales de Administración 5.000
(primera), 4.000 (segunda), 3.000 (tercera), respectivamente. Por último, los
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auxiliares a quienes se les asigna una dotación de 2.500, 2.000 ó 1.500, según
fuesen de primera, segunda o tercera clase.
En ejecución de la anterior Ley se dicta el Reglamento de 7 de septiembre
de 1918 (Gaceta Oficial de 8 de septiembre). Como no podía ser menos, el
Reglamento se limitó en su artículo 1. ° a reproducir los importes fijados en
la Ley como dotaciones de las correspondientes categorías.
Más tarde, se producen algunas modificaciones en las cuantías concretas
de las dotaciones. Así, por ejemplo, la Ley de Presupuestos para 1940 estable-
ció una remuneración para todas las categorías que se centró en una banda
comprendida entre 17.500 pesetas para los Jefes Superiores de Administra-
ción, y 3.500 para los auxiliares.
Desde una perspectiva general señalan Solana y Del Castillo que «el siste-
ma retributivo funcionarial vino condicionado, en gran medida por la escasez
de recursos económicos que condicionará, lógicamente, la política retributi-
va. Puntos a los que habría que unir la denominada Ley del maximun en
virtud de la cual ningún empleado público podrá sobrepasar determinadas
cantidades...»1.
La característica común que se aprecia en esta época histórica es la de que
no existía una diferenciación conceptual de las retribuciones que se asigna-
ban como una cantidad global y anual en función de la categoría del puesto
de trabajo desarrollado. Se establecía una estructuración jerarquizada que se
reflejaba en las dotaciones para clase y categoría, si bien esta jerarquía no
derivaba del análisis, de la evaluación del puesto de trabajo, sino que lo hacía
de la pertenencia a una u otra categoría de la Administración, lo cual, por
otra parte, era plenamente coherente con el modelo de la Ley, basado en los
cuerpos y en la carrera administrativa.
1.2. La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964
y la Ley de Retribuciones de 4 de mayo de 1965
El segundo hito legislativo de importancia en la materia retributiva es la
publicación en el Boletín Oficial del Estado de 15 de febrero de 1964 del Tex-
to Articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, de la Ley de
Funcionarios Civiles del Estado. Las retribuciones se encontraban reguladas
en el Capítulo IX de la Ley, bajo la rúbrica de derechos económicos del fun-
cionario. En concreto, en el artículo 95 y siguientes.
Las características esenciales de la regulación son las siguientes:
1 Solana Pérez, A. y Castillo Blanco, F.: «Las retribuciones de los funcionarios públicos», en
la obra colectiva dirigida por Castillo Blanco, F.: Lecciones de Función Pública. Granada, 2003,
p. 296.
El resto de las dotaciones era:
Jefes de Administración 14.000 12.200 12.000
Jefes de Negociado 9.600 8.400 7.200
Oficiales 6.000 5.000 4.000
Auxiliares 3.500 3.500 3.500
En el tema resulta esencial el trabajo de Nieto García, A.: «La retribución de los funcionarios
en España. Historia y actualidad», en Revista de Occidente, Madrid, 1967.
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1. Se establece el principio de que los funcionarios sólo podrán ser
remunerados por los conceptos retributivos fijados en la propia Ley y
en la cuantía que se establezca en una Ley de Retribuciones.
2. Se estructuran y desglosan los conceptos retributivos en tres: sueldo
base (retribuciones básicas), complementos de sueldo (retribuciones
complementarias) y otras retribuciones (indemnizaciones, gratifica-
ciones, etc.)
Antes de analizar los diversos conceptos retributivos de forma individual,
hay que significar que el mandato de la Ley de Funcionarios en lo referente a
la Ley de Retribuciones se cumplió, y así en el Boletín Oficial del Estado
núm. 107, de 5 de mayo de 1965, se publicó la Ley 31/1965, de 4 de mayo, de
Retribuciones de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, cuyo
análisis realizamos conjuntamente en la pormenorización de cada concepto
retributivo.
1.2.1. Las retribuciones básicas
A) EL SUELDO BASE
De conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley de Funcio-
narios Civiles del Estado y en el artículo 5 de la Ley de Retribuciones «el
sueldo de cada funcionario resultará de la aplicación al sueldo base del coefi-
ciente multiplicador que corresponda al cuerpo al que pertenezca...».
Es claro, por tanto, que el sistema básico consiste en atribuir a cada cuer-
po o escala de funcionarios un coeficiente multiplicador que se aplica al
denominado sueldo base que estaba fijado en 36.000 pesetas por la Ley de
Retribuciones y que, posteriormente, se modifica por las leyes de presupues-
tos generales del Estado de cada año.
El cuadro de coeficientes multiplicadores estaba fijado en el artículo 4.°
de la Ley de Retribuciones en 18 niveles que oscilaban entre el coeficiente
1.0 al 5.5. Para dar cumplimiento al nuevo sistema se publicó el Decreto
1427/1965, de 28 de mayo, de coeficientes multiplicadores de los Cuerpos de
Funcionarios, que fijó los que correspondían a los cuerpos y escalas exis-
tentes.
Respecto del sistema de los coeficientes multiplicadores, hay que comen-
zar por señalar que ni la Ley de Funcionarios Civiles del Estado ni la Ley de
Retribuciones establecieron los criterios legales para la atribución de aqué-
llos. De esta forma, se concedía una facultad discrecional a la Administra-
ción, que tuvo que ser limitada por la fiscalización de los Tribunales2.
Esta circunstancia llevó a García Trevijano3, a señalar que «la asignación
de coeficientes no se sometía a ningún criterio directivo, no se tomó en cuen-
ta el título exigido para el ingreso ni la formación anterior o posterior a aquél,
2 Vid. Sainz Moreno, F.: Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrati-
va, Madrid, 1976.
3 García Trevijano, J. A.: Tratado de Derecho Administrativo, tomo III, volumen II, p. 665.
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