El Estatuto Básico del Empleado Público
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 113-190 |
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CAPÍTULO III
SUMARIO.—1. Consideraciones generales.—2. Algunos elementos justificativos de la
reforma y establecimiento del TREBEP.—3. El Estatuto Básico de los Empleados públi-
cos.—4. La arquitectura jurídica del TREBEP. 4.1. Planteamiento general. 4.2. Una cues-
tión específica: la regulación del personal funcionario de las Entidades Locales desde la
configuración actual del TREBEP.—5. Consideraciones esenciales para la delimitación del
régimen de fuentes en la relación de empleado público. 5.1. El ámbito de aplicación. 5.2.
La ordenación de la naturaleza jurídica de la relación de empleo. 5.3. Los Títulos compe-
tencias aplicables: un modelo asimétrico. 5.4. Los denominados fundamentos de la actua-
ción de los empleados públicos. 5.5. La entrada en vigor del TREBEP.—6. El ámbito
subjetivo de aplicación. 6.1. Planteamiento general. 6.2. Las normas sectoriales. 6.3. Per-
sonal vinculado con una relación de empleo sometida a Derecho Público y excluidos de la
aplicación del TREBEP. 6.4. El supuestos específico del personal al servicio de la Sociedad
Estatal de Correos y Telecomunicaciones.—7. Concepto, clases y régimen jurídico esencial
de los empleados públicos. 7.1. Concepto y clases de funcionarios. 7.2. Funcionarios de
carrera.—7.3. Funcionarios interinos. 7.4. Personal laboral. 7.5. Personal eventual. 7.6.
Personal directivo profesional. 7.7. Las pérdidas de referencias conceptuales.—8. La coo-
peración administrativa en materia de empleo público. 8.1. La cooperación administrativa
en materia de empleo público: justificación y actualidad. 8.2. Precisiones conceptuales: la
habilitación para el establecimiento del marco de cooperación y coordinación. 8.3. La
regulación normativa. 8.4. El Informe de la Comisión de Expertos. 8.5. Órganos de coope-
ración. 8.6. La Conferencia Sectorial de Administración Pública. 8.7. Comisión de Coordi-
nación del Empleo Público.8.8. Los problemas derivados de la no ejecución del mode-
lo.—9. El nuevo contexto: es posible construir un modelo desde el TREBEP para gestionar
una Administración en una situación crisis económica como la actual. 9.1. Planteamiento.
9.2. ¿Es el TREBEP el instrumento para gestionar la situación actual?
1. CONSIDERACIONES GENERALES
La primavera del año 2007 parece configurarse como un momento impor-
tante para el régimen jurídico de la función pública. La aprobación la Ley
el que pretende darse cumplimiento al mandato previsto en el artículo 103.3
de la Constitución cuando señala que la «...ley regulará el estatuto de los fun-
cionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los princi-
pios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio del derecho a
sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la impar-
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cialidad en el ejercicio de sus funciones...» es, sin duda, un momento diferen-
te y con entidad propia en la conformación del entero sistema de empleo
público de nuestras Administraciones Públicas.
Como anteriormente se indicaba se trata de uno de los mandatos consti-
tucionales que, hasta este momento, no se había cumplido desde una pers-
pectiva general ya que la opción del legislador había sido, únicamente, la de
dictar un conjunto de normas sectoriales y/o parciales que operaban sobre la
regulación preconstitucional (Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964)
y que conformaban un conjunto normativo disperso, complejo, inconexo y
fragmentado pero en el que realmente se había producido una cierta situa-
ción de «comodidad en la confusión» que ha lastrado las iniciativas de refor-
ma1.
2. ALGUNOS ELEMENTOS JUSTIFICATIVOS DE LA REFORMA Y
ESTABLECIMIENTO DEL TREBEP
Con vocación de síntesis podemos intentar concretar en estos momentos
algunos elementos claves en el tratamiento postconstitucional de la función
pública que son, probablemente, los que han condicionado la escasa ilusión
por el establecimiento de un nuevo marco jurídico. Brevemente podemos
resumirlos en los siguientes:
a) La Administración Pública desde 1978 hasta el momento presente
había sufrido una amplia transformación que ha trastocado la imagen clásica
que teníamos de la misma2. De esta forma podemos indicar que en la actua-
lidad la Administración General del Estado es ya la menos importante en
términos cuantitativos y en términos de gestión del gasto público. De hecho,
ha comenzado a «hacerse hueco» la expresión de que se trata de la tercera
Administración del Estado. Hoy esta afirmación es una realidad incuestiona-
ble.
A partir de este simple dato surge una reflexión evidente: es posible que el
modelo de recursos humanos pensado para la AGE no sea exportable al con-
junto de las Administraciones Territoriales. Como simple pregunta podría-
mos plantearnos ¿son iguales los intereses y las necesidades de las distintas
Administraciones Públicas?
Se trata, por tanto, de una reflexión general sobre cómo organizar el
empleo público y, en concreto, la determinación de si, como tradicionalmen-
te había ocurrido, se proyectará un modelo con fuerte aproximación al de la
AGE. Esta tendencia o esta forma de resolución es, cuando menos, dudosa en
1 Como todas las afirmaciones absolutas merece alguna precisión. En este punto debe recor-
darse que en 1996 se llegó a presentar un proyecto de Ley que contenía un estatuto de la función
pública. Dicha remisión a las Cortes Generales se produjo, sin embargo, sin tiempo parlamenta-
rio hábil para su aprobación por lo que decayó con la disolución de las Cámaras sin que se
intentase de nuevo en las siguientes.
2 En relación con esta evolución nos remitimos al trabajo, realizado por nosotros con De
Miguel Pajuelo, F.: El nuevo papel de la Administración General del Estado. Madrid, 2004. Sán-
chez Morón, M.: Las Administraciones Españolas. Madrid. 2018. Ramio, C.: La Administración
Pública del futuro (Horizonte 2050). Madrid. 2017.
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un momento como el presente en el que la reducción del papel de la AGE va
unida, además, a un cambio funcional que corresponde a aquella que deja de
ser una Administración gestora para convertirse en una Administración con
funciones de planificación, coordinación interadministrativa, proyectiva y de
diseño de grandes políticas que, finalmente, deben ser ejecutadas por otros.
b) La falta evidente de un modelo de gestión pública. En este punto la
evolución postconstitucional de la gestión pública nos ha permitido pasar por
diferentes fases. La primera, la de la opción por una descentralización funcio-
nal en entes de derecho público pero que mediante esta fórmula obtenían una
esfera de mejora en su capacidad gestora. La segunda, denominada como
«huida del Derecho Administrativo» caracterizada por el abandono de los
esquemas clásicos del Derecho Público y la opción por el Derecho privado
como fórmula idónea para la gestión de los intereses públicos. La tercera,
aun no consolidada definitivamente se caracteriza por la «reconquista» para
el Derecho Público de grandes parcelas en la gestión pública que se habían
«privatizado» en la etapa anterior.
Este esquema tiene una clara incidencia en el ámbito del empleo público
que, prácticamente, reproduce las pautas de y las etapas de funcionamiento
a que nos acabamos de referir.
Así pasamos de un momento inicial de equivalencia entre los funcionarios
públicos y los empleados laborales que se plasma en la formulación alterna-
tiva que se consagra en la redacción inicial del artículo 15 de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto. La segunda, se sitúa en el plano de los hechos. El artículo 15
es objeto de una interpretación restrictiva y formalista en la Sentencia del
Tribunal Constitucional 99/1987, que sitúa el empleo público en un corte
tradicional en el que el régimen de funcionarios públicos sometido a Derecho
Administrativo es la regla y la utilización del Derecho Laboral se presenta
como una excepción para aquellos ámbitos funcionales en los que no sea
posible la creación y la cobertura mediante cuerpos de funcionarios. Esta
segunda etapa, puestos a ser sinceros, se caracteriza por una doble moral.
Formalmente se acata la doctrina del Tribunal Constitucional pero realmente
los responsables políticos siguen optando por el sistema laboral y de hecho el
número de trabajadores de la Administración Pública no dejó de crecer desde
la publicación de la STC 99/1987. Es cierto, eso sí, que el escape de la doctri-
na de la sentencia se produce desde las normas de organización (y no desde
las de función pública). Finalmente son estas normas de organización las que
habilitan un régimen jurídico a la carta que permite la utilización de personal
laboral.
Esta situación (funcionarios en la legalidad, trabajadores en la realidad),
no hace sino poner de manifiesto algo que es evidente en estos momentos: la
Administración Pública busca un esquema y unas formas de gestión en las
que sentirse cómoda y con la que cumplir los objetivos constitucionales de
una forma eficaz. Esta carencia de modelo no se aprecia únicamente en rela-
ción con el régimen del empleo público, sino que es de mayor calado, exten-
diéndose al régimen de contratación, de presupuestación, de patrimonio y de
organización que, obviamente, trascienden del objeto de estudio del presente
trabajo.
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