Representación territorial y control político - a propósito del actual Bundesrat Alemán y del futuro senado español
| Autor | Antonio Arroyo Gil |
| Páginas | 403-434 |
REPRESENTACIÓN TERRITORIAL
Y CONTROL POLÍTICO - A PROPÓSITO
DEL ACTUAL BUNDESRAT ALEMÁN
Y DEL FUTURO SENADO ESPAÑOL
Antonio ARROYO GIL
1. INTRODUCCIÓN
A nadie se le escapa que en los Estados de Derecho democráticos y
sociales que se organizan tras la Segunda Guerra Mundial son los Go-
biernos, en tanto que titulares de la función ejecutiva y administrativa, los
que acumulan un mayor poder efectivo, apoyado en un potente aparato
burocrático, a cuyo servicio se encuentran ingentes medios persona-
les, materiales y económicos. Esa acumulación de poder, seguramente
complejas tareas que hoy en día se demandan de la Administración pú-
blica, de manera directa o a través de una red de organismos y empresas
públicas que cabe encuadrar en lo que genéricamente se conoce como
sector público, necesita ser controlada para que no se produzcan abusos
existencia de la propia organización estatal, a saber, la libertad de los
individuos que constituyen su fundamento personal, y la consiguiente
ordenación democrática del poder público, que representa la columna
vertebral sobre la que aquella se sostiene, pues, como sabemos ya, no
hay libertad sin democracia, ni democracia sin libertad 1.
1 Así lo formula Manuel Aragón: «Democracia y libertad aparecen [...], y no podía ser
de otra manera, como elementos inseparables»; lo que le lleva a concluir que «[s]in los instru-
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Ese control del poder gubernamental incumbe, en primer lugar, a
la propia sociedad (cuerpo electoral) y, dentro de ella, de manera muy
destacada, a los medios de comunicación, tanto públicos como, sobre
todo, privados, que han de poder ejercer su tarea con plena autonomía,
la misma que, en nuestro caso, les garantiza la propia Constitución en
cabo también desde la organización política, siendo el Parlamento, en
tanto que sede de la representación popular, el lugar más adecuado para
entre otros, el cometido de controlar la acción del Gobierno. Y, en
ostentando a este respecto los órganos judiciales el protagonismo, con
especial relevancia de la jurisdicción contencioso-administrativa, y, en
último término, la jurisdicción constitucional.
Sin restar importancia a ninguno de estos diferentes tipos de con-
trol (social-mediático, político-parlamentario y jurídico-judicial), nos
interesa en este momento detenernos en el segundo de ellos, concreta-
mente, en el control parlamentario del Gobierno 2, que, en realidad, es,
más bien, al menos así sucede en la práctica totalidad de los casos, un
mentos de control [...] no es posible la existencia del Estado social y democrático de Derecho»
(M. ARAGÓ N, «El control como elemento inseparable del concepto de Constitución», Revista
Española de Derecho Constitucional, núm. 19, 1987, pp. 39 y 52). En un trabajo posterior,
este mismo autor señala: «la libertad de los ciudadanos solo puede garantizarse si el poder se
encuentra limitado. De ahí que esa libertad sea incompatible con el poder absoluto, aunque este
se atribuya al pueblo [...] el Estado constitucional, cuya base es la democracia representativa y
cuya estructura descansa en la división del poder, ha sido la única forma histórica, hasta hoy,
capaz de garantizar al mismo tiempo la libertad y la democracia (ambos términos, en realidad,
se requieren mutuamente, puesto que la libertad de los ciudadanos solo está asegurada si la so-
beranía pertenece al pueblo y este es soberano únicamente si está compuesto por personas libres)
[...]. Poder dividido es, pues, poder limitado (formal y materialmente), pero las limitaciones solo
pueden ser efectivas si están garantizadas, esto es, si van acompañadas de los correspondientes
instrumentos de control. No hay democracia sin limitación y no hay limitación sin control. De
ahí que el control sea elemento inescindible de la democracia, o hablando en términos jurídicos,
control sea elemento inseparable del concepto de Constitución» (M. ARAGÓN REYES, «Siste-
ma parlamentario, sistema presidencialista y dinámica entre los poderes del Estado. Análisis
comparado», en F. PAU I VALL (coord.), Parlamento y Control del Gobierno, V Jornadas de la
Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Pamplona, Aranzadi, 1998, p. 29).
2 Sobre el origen histórico de la función de control parlamentario, bien entrado el siglo XIX,
y su vinculación a los dos principios que fundamentan el Estado constitucional democrático («el
principio democrático como fundamento de todo el poder, y la supremacía constitucional como
fundamento del sometimiento del poder al derecho, y, esencialmente, a la máxima expresión
del orden jurídico, que es la constitución»), véase J. A. PORTERO MOLINA, «El control parla-
mentario del Gobierno», Working Paper, núm. 142, Barcelona, ICP, 1998. Y sobre las diversas
funciones del control parlamentario en el liberalismo (control-equilibrio; control-sujeción; y
control-oposición) y en la actualidad (control-garantía; control-inspección; control-dirección;
y control-responsabilidad), véase I. FERNÁNDEZ SARA SOLA, «El control parlamentario y su regu-
lación en el ordenamiento español», REDC, 60, 2000, pp. 91 y ss.
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control político 3 que ejerce la minoría parlamentaria 4 frente al Gobier-
no, sostenido por una mayoría, por lo general, nada dispuesta a ejercer
control alguno, dada su identidad partidista, que es la que suele primar
sobre cualquier otra consideración.
Precisamente, por tratarse, por lo común, de un control de la mino-
ría parlamentaria a un Gobierno apoyado por la mayoría su efectividad
3 Como señala Isabel Giménez, «actualmente puede ya considerarse corriente mayoritaria
la de aquellos que conciben el control parlamentario como un claro supuesto de control político
y, por tanto, basado en consideraciones de oportunidad», lo que «tiene como consecuencia prin-
cipal el hecho de que el control parlamentario deja de estar ligado necesariamente a la exigencia
de responsabilidad política» (I. M. GIMÉNEZ SÁNCHEZ, Las competencias presupuestarias del
Parlamento, op. cit., pp. 276-277).
Como tal control político, «el único efecto político cierto que provoca la actividad de
control es el de proporcionar información continuada y variada sobre la acción de gobierno
[...] el parlamento produce, hoy más que nunca, información, y lo hace públicamente y para un
público que es el electorado, a quien, en última instancia, corresponde la decisión [...] Este es
el auténtico efecto político del control, efecto difuso en sus consecuencias, porque el verdadero
destinatario no es el gobierno, aunque sea su actividad el objeto del control, y tampoco puede
decirse que lo sean los parlamentarios de otros grupos a los que se pretendería hacer cambiar
de opinión para ganar su apoyo, a favor o en contra del gobierno, sino el electorado, a través
del concurso, imprescindible, de partidos y medios de comunicación». J. A. PORTERO MOLI NA,
«El control parlamentario del Gobierno», op. cit.
TU-
DELA A RANDA, «La renovación de la función parlamentaria de control», TRC, núm. 19, 2007,
p. 80). No obstante, como señala este mismo autor en un trabajo posterior, en el ejercicio de esta
función parlamentaria de control en la que la oposición critica al Gobierno, la propia oposición
«se somete al escrutinio de la opinión pública [...]. El ejercicio de la oposición también es con-
trolado por quienes tienen la última palabra en el juicio político, los ciudadanos. La acción de
la oposición puede ser errónea o, incluso, irresponsable. Como la del Gobierno. El Parlamento
es el foro por excelencia para que unos y otros se muestren. Enjuiciar el trabajo de cada cual
solo corresponde a los ciudadanos» (J. TUDELA AR ANDA
Parlamento», Cuadernos Constitucionales, núm. 1, 2021, p. 107).
4 Francisco Rubio así lo reconoce: «la gran protagonista del control parlamentario es la
minoría, cuya apreciación crítica de la acción gubernamental debe ser inexcusablemente ofrecida
a la sociedad para que esta continúe siendo políticamente abierta y, por tanto libre». F. RUBIO
LLORENTE, «El control parlamentario», Revista Parlamentaria de Habla Hispana, núm. 1 [este
artículo se encuentra recogido en su obra recopilatoria La forma del poder (Estudios sobre la
Constitución), Madrid, CEC, 1993, por la que se cita], 1985, p. 257.
Por su parte, también Ángel GARRORENA
desplazamiento de la titularidad de la función de control desde el Parlamento en cuanto órgano
a un sujeto distinto: la minoría parlamentaria. Este sería, pues, el nuevo titular de dicha función»
[Á. GARRORENA MO RALES, «Algunas sugerencias para renovar la función de control», en F. PAU
I VALL (coord.), Parlamento y Control del Gobierno, V Jornadas de la Asociación Española de
Letrados de Parlamentos, Pamplona, Aranzadi, 1998, 426].
Más allá llega Luis López Guerra, para quien el control parlamentario consiste en el análisis
contradictorio de la actuación gubernamental, correspondiendo su titularidad formal a las Cortes
Generales, si bien, desde un punto de vista material, la misma es ejercida, en realidad, por las
minorías; tan es así que duda, incluso, de que se pueda hablar, en sentido propio, de control
del Gobierno por parte de la mayoría parlamentaria (L. LÓPEZ GUERR A, «El titular del control
parlamentario», en Problemas actuales del control parlamentario, VI Jornadas de Derecho
parlamentario, Madrid, Congreso de los Diputados, 1997, pp. 155-178).
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