Calidad democrática y transiciones entre gobiernos
| Autor | Fernando Reviriego Picón |
| Páginas | 109-149 |
CALIDAD DEMOCRÁTICA Y TRANSICIONES
ENTRE GOBIERNOS
Fernando REVIRIEGO PICÓN
1. FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA
Y FORMACIÓN DE GOBIERNOS
El contexto político actual, caracterizado por una amplia fragmenta-
ción parlamentaria y una intensa polarización política, trufada con el auge
de populismos y nacionalismos, no es el mejor escenario para facilitar la
formación de un gobierno tras la celebración de una convocatoria electo-
ral. Aunque con matices, tampoco, lógicamente, tras el cese del Gobierno
por cualquier otro motivo diferente a este: pérdida de una cuestión de con-
de la Nación, u otras causas diversas, previstas en el ámbito autonómico,
como pueden ser la pérdida de la condición de diputado o la incapacidad
presidencial, por apuntar alguna. Dejamos fuera de esta relación, lógica-
mente, el triunfo de una moción de censura por su carácter constructivo.
El sistema de partidos ha transitado en muy poco tiempo de un bipar-
tidismo imperfecto que facilitaba y agilizaba los procesos de investidura a
una realidad política multipartidista, tensionada por un problema territorial
no resuelto, cuestión que procederemos a abordar en estas notas en el con-
texto concreto de la formación de gobiernos y los traspasos de poderes. Un
marco en el que se ha «alterado profundamente la percepción que tenía-
mos hasta ahora del funcionamiento de nuestro sistema parlamentario» 1,
1 M. REVENGA SÁN CHEZ, «La funcionalidad del artículo 99 de la Constitución ante el caso
de un resultado electoral fragmentado: ¿Mejorar su aplicación o proponer su reforma?», Revista
Española de Derecho Constitucional, núm. 109, 2017, pp. 97 y ss.
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produciéndose una suerte de mutación del mismo. Aunque la ausencia de
mayorías claras podría llevar a pensar en que se facilitaría la revitalización
del Parlamento, lo cierto es que ello no ha sucedido, y de alguna forma
«estamos asistiendo a una situación en la que el Parlamento no cumple con
normalidad ninguna de sus misiones constitucionales, con el menoscabo
que eso supone para el sistema democrático en su conjunto» 2.
Pero resulta evidente, y no parecería necesario tener que aclararlo,
que la fragmentación parlamentaria no es un antónimo de la goberna-
bilidad. Ni mucho menos.
Solo hace falta poner la mirada en países de nuestro entorno más
cercano donde, incluso con cámaras mucho más fragmentadas 3, los
grupos políticos encuentran, no siempre con facilidad, pero sí desde
posiciones dialogantes y abiertas que permiten allanar los obstácu-
los, puntos de unión que permiten constituir coaliciones estables
de gobierno. Las últimas elecciones en Alemania y las posiciones
de los diferentes partidos desde el primer momento en que se co-
nocieron los resultados, son un buen ejemplo de esa disposición al
pacto (en una búsqueda responsable y dialogante de acuerdos de
gobierno) que aquí resulta más extraña. Pero es que si miramos en
el conjunto de la Unión Europea más del sesenta por ciento de los
gobiernos nacionales en la actualidad están formados por gobiernos
de coalición.
A esa misma conclusión se llega fácilmente si miramos en un con-
texto más próximo, el ámbito autonómico o local, donde la política
coalicional ha ido encontrando su espacio desde mucho tiempo atrás,
al buscarse líneas de entendimiento, de administración de la fragmen-
tación, antes que el fácil encasillamiento en posiciones inamovibles de
mero bloqueo.
En ausencia de voluntad de acuerdos, la división existente y la crea-
ción de bloques poco permeables al diálogo, ha complicado sobrema-
nera la formación de gobiernos a nivel nacional en los últimos procesos
electorales, en concreto tras las elecciones de 2015 (diciembre), 2016
(junio), así como tras las dos de 2019 (abril y noviembre).
2 E. GÓMEZ CORONA, «La desparlamentarización del sistema político español. De parlamen-
tarismo excesivamente racionalizado a un parlamento diluido», Revista de Estudios Políticos,
núm. 111, 2021, p. 111.
3 La actual Legislatura (XIV) es en la que se han constituido más grupos parlamentarios
en el Congreso de los Diputados: diez grupos, en los que quedaron representados veinticuatro
partidos políticos. Si bien en la I Legislatura hubo el mismo número de grupos, las formaciones
representadas eran menores, dieciséis, a lo que debe añadirse que en esa I Legislatura el partido
más votado alcanzó los ciento sesenta y ocho escaños mientras que en la actual la formación
más votada solo alcanzó ciento veinte escaños. En el resto de legislaturas, el número de grupos
ha oscilado entre seis (Legislaturas II y IX), siete (IV, V, VI, X y XII), ocho (VIII, XI y XIII)
y nueve (Constituyente y III).
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Han sido cuatro las elecciones celebradas en un periodo que podría
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dinaria (diciembre de 2015, noviembre de 2019), marco temporal en el
que también se cuenta, mayo-junio de 2018, la única moción de censura
triunfante hasta la fecha desde la aprobación del texto constitucional,
y que marcan claramente en su conjunto un cambio de ciclo político.
Una inestabilidad política traducida también en una parálisis legislativa,
incluidas varias prórrogas presupuestarias, y un uso abusivo, aunque
esto no es novedad sino algo endémico, de los decretos leyes.
No obstante, no debemos dejar de destacar que en enero de 2020 se
conformó el primer gobierno de coalición de nuestra actual democracia,
abriéndose un camino inexplorado hasta la fecha en ese ámbito, por
más que es cierto que a mitad de legislatura se produjeron ya impor-
tantes desavenencias internas (por ejemplo, con relación a la reforma
laboral) que llevaron a dudar que la Legislatura pudiera alcanzar su
completo término. Hasta este momento solo habíamos tenido puntuales
apoyos de investidura de otros partidos que han ejercido un papel de
bisagra (en buena medida, partidos nacionalistas) pero sin entrar en el
gobierno; esto es, ciertas dinámicas coalicionales, pero sin gobiernos
de coalición.
Estos problemas en la conformación de gobiernos han llevado a
que, tanto desde el ámbito de la política como desde el doctrinal, se
haya venido planteando si los procedimientos normativos de confor-
mación de gobiernos o de forma previa a estos, las propias normas
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tarse a estos contextos, primando gobernabilidad sobre representación.
Se ha sugerido así la posibilidad de arbitrar investiduras automáticas,
otorgando primas de gobernabilidad, buscar alternativas a la eventual
ausencia de candidato que active un procedimiento de disolución para
una falta de investidura, arbitrar procedimientos con candidaturas en
paralelo, establecer barreras electorales en el Congreso a nivel nacional
que reduzcan el número de partidos representados en la cámara, etc. 4.
Todo ello con el objetivo de favorecer la formación de gobiernos y
evitar, a la par, crisis de gobierno prolongadas en el tiempo.
Las posibilidades son muy amplias e inciden en diferentes momen-
tos secuenciales, aunque lógicamente algunas de ellas precisarían refor-
mas constitucionales, nunca sencillas, en tanto que el procedimiento de
investidura está altamente constitucionalizado. Si ya la obtención de la
mayoría necesaria para la investidura (exigencia de ciento setenta y seis
diputados para una investidura en primera votación o mayoría simple
en segunda) puede ser compleja per se en este escenario descrito, tal y
4 Véanse, por ejemplo, las respuestas a las preguntas 1 y 2 de la «Encuesta sobre el Go-
bierno en funciones», publicado por la revista Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017.
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