Otros reglamentos independientes
| Autor | Juan Quereda Sabater |
| Páginas | 75-95 |
CAPÍTULO IX
OTROS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES
Además de los reglamentos organizativos y de necesidad, el Tribunal Su-
premo y el Consejo de Estado reconocen el carácter independiente, o al me-
nos no ejecutivo, de otros reglamentos, respecto a los que no considera pre-
ceptivo el dictamen del Consejo de Estado.
1. PLANES DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Uno de los principales ámbitos donde la jurisprudencia y el Consejo de Es-
tado reconocen la existencia de reglamentos independientes se encuentra en
la ordenación y regulación de los recursos naturales. Esta regulación recoge
numerosos instrumentos de naturaleza mixta, que, pese a que se ha ido reco-
nociendo su carácter normativo, incluyen un importante elemento de adapta-
ción de unos principios reguladores generales a una realidad física concreta.
Así ocurre con los planes de ordenación de los recursos naturales, y también
con los planes urbanísticos, a los que se considera que tienen carácter indepen-
diente y están exentos en su tramitación de ser remitidos al Consejo de Estado.
Paradójicamente, a otros instrumentos jurídicos de naturaleza similar como
los planes de pesca o los planes hidrológicos sí se les considera ejecutivos.
La legislación medioambiental básica vigente recoge distintas figuras de
protección, que pueden recaer en ocasiones en el mismo espacio físico. Así,
recoge las figuras de Parques, Reservas Naturales, Áreas Marinas Protegi-
das, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos, a los que hay que añadir,
procedentes de la normativa comunitaria, los espacios protegidos Red Na-
tura 2000, compuestos por los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC),
hasta su transformación en Zonas Especiales de Conservación (ZEC), o en las
Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) 1.
1 Vid. arts. 30 y 42 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Bio-
diversidad. En desarrollo de estas figuras, las Comunidades Autónomas han desarrollado hasta
76 Mejora de la calidad normativa y ampliación de la intervención del Consejo de Estado
En las distintas figuras de protección medioambiental existe un procedi-
miento de planificación de los recursos naturales en los que, en primer lugar,
el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNA, arts. 17 a 22 de
la Ley) marca las directrices generales del Espacio. Posteriormente el Plan
Rector de Uso y Gestión (PRUG) fija de forma más concreta las normas de
uso y gestión de los parques y reservas naturales, estableciendo en el territo-
rio los objetivos de conservación y gestión y el régimen de usos previstos en
PORNA 2.
Pese a que algunas sentencias establecieron durante algunos años su ca-
rácter ejecutivo 3, tanto para los PORNA como para los PRUG el Tribunal
Supremo se ha manifestado con claridad en los últimos años no solo so-
bre el carácter normativo de estos instrumentos, al afectar a los derechos y
obligaciones de todos los ciudadanos en relación al uso, acceso y utilización
de dicho territorio, sino que también ha especificado reiteradamente que no
tienen carácter ejecutivo respecto a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (Antes 4/1989), sino que consti-
tuyen más bien una aplicación de estas a un espacio concreto. Existe, en
consecuencia, una consolidada jurisprudencia en el sentido de que los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales 4 y los Planes Rectores de Uso y
Gestión y otros instrumentos equivalentes como los ZEC 5 no requieren de
Dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente.
cuarenta tipos distintos de figuras de protección que, no obstante, han de respetar la normativa
básica del Estado en su regulación. Vid. Alfredo TOLÓN BECERRA, «Espacios naturales protegi-
dos», Agricultura: Revista agropecuaria y ganadera, núm. 813, 2000, pp. 166-170.
2 Sobre la naturaleza jurídica de los PORNA, vid. Agustín María GARCÍA URETA, «Los espacios
de la Red Natura 2000», Noticias de la Unión Europea, núm. 307, 2010, pp. 41-53; Agustín María
GARCÍA URETA, «Algunos comentarios sobre la tutela jurídica de los espacios naturales protegidos
y las especies de flora y fauna», III Congreso Nacional de Derecho Ambiental Madrid, Fundación
Biodiversidad, 2000, pp. 59-80; Enrique ALONSO GARCÍA et al., «El ejercicio de funciones públicas
por entidades privadas colaboradoras de la Administración», Revista Española de la Función
Consultiva, núm. 1.7, 1998, pp. 5-22.
3 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 20 de julio de 1992, RJ 1992/
6514, recurso 3655/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Julián García Estartús, Decreto 89/1986, de 8
de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen jurídico del Parque natural de la
Albufera.
Se trata de un reglamento ejecutivo porque limita el disfrute público del territorio en «cum-
plimiento del mandato de esa Ley del Estado» (FJ 1.º).
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 2 de septiembre de 1992,
RJ 1992/6868, recurso 3651/1990, ponente: Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Decreto
89/1986, de 8 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen jurídico del Parque
natural de la Albufera.
4 Vid. SSTS de 16 de junio de 2003, casación 2609/1998, y de 10 de diciembre de 2003, casa-
ción 7529/1999, referido al Decreto 91/1995, de 2 de mayo, de la Diputación General de Aragón,
«de declaración de Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno».
STS 4151/2017, Sección 5.ª, fecha: 20 de noviembre de 2017, núm. de recurso 2984/2016,
núm. de resolución 1772/2017, ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño, Decreto 37/08, dic-
tado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan
de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar y el Plan Rector de
Usos y Gestión del mismo.
5 STS 211/2019, ECLI: ES:TS: 2019:211, Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso,
Sección 5.ª, fecha: 28 de enero de 2019, núm. de recurso 2007/2017, núm. de resolución 59/2019,
procedimiento: recurso de casación, ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, contra
la Orden de 11 de mayo de 2015, por la que se aprueban el Plan de Gestión de la ZEC Sierras de
Gádor y Énix (ES6110008).
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