La supervisión, control y régimen sancionador (art . 7 y DA 1.ª, APDO. 5). RPAS y seguridad pública (DA 1.ª, apdo. 1). El régimen supletorio en materia de procedimiento administrativo (DF 3.ª)
| Autor | Antonio Fortes Martín |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 331-368 |
CAPÍTULO XIII
LA SUPERVISIÓN, CONTROL Y RÉGIMEN
SANCIONADOR (ART. 7 Y DA 1.ª, APDO. 5).
RPAS Y SEGURIDAD PÚBLICA (DA 1.ª, APDO. 1).
EL RÉGIMEN SUPLETORIO EN MATERIA
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (DF 3.ª)
Antonio FORTES MARTÍN
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: I. LA PROLIFERACIÓN DE RPAS Y SU NECESARIO CONTROL Y SUPERVISIÓN (Y EN SU
CASO SANCIÓN).—II. EL CONTROL (ADMINISTRATIVO) EN LA UTILIZACIÓN CIVIL DE RPAS POR
RAZONES DE SEGURIDAD: 1. El marco de actuación que ofrece primigeniamente la LSA. 2. La garantía
de la seguridad: principio y fin de la supervisión y control en la utilización civil de RPAS.—III. EL CON-
TROL Y SUPERVISIÓN EN LA UTILIZACIÓN CIVIL DE RPAS: 1. Facultades de supervisión y control por
la AESA. 2. Objeto y alcance de las funciones de supervisión y control en la utilización civil de RPAS: A) La
supervisión y control de RPAS bajo el RD 1036/2017. B) Supervisión del cumplimiento de los requisitos
reglamentarios del RD 1036/2017 para poder operar RPAS. C) Supervisión de las operaciones y vuelos
con RPAS. D) La supervisión de las operaciones con RPAS: seguridad aérea y seguridad pública.—
IV. EL RÉGIMEN SANCIONADOR A RESULTAS DE LA UTILIZACIÓN CIVIL DE RPAS: 1. La aplicación
del cuadro normativo sancionador de la LSA por remisión (obligada) del RD 1036/2017. A) El esquema
sancionador general en la materia. B) Tipos infractores y sujetos responsables en la utilización civil de
RPAS a la luz del marco jurídico sancionador de la LSA. C) Otras (posibles) infracciones y sanciones en
la utilización civil de RPAS por razón de la seguridad pública. 2. Acerca del procedimiento administrativo
sancionador en la utilización civil de RPAS y del régimen general supletorio en materia de procedimiento.
I. LA PROLIFERACIÓN DE RPAS Y SU NECESARIO CONTROL
Y SUPERVISIÓN (Y EN SU CASO SANCIÓN)
El uso de aeronaves pilotadas por control remoto (que en el mundo de la ae-
ronáutica, reciben la denominación común de drones o aeronaves y/o sistemas
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pilotados por control remoto —remotely piloted aircraft systems, en adelante
RPAS—), lejos de constituir una moda pasajera, ha llegado para quedarse cons-
tituyendo una realidad cada vez más habitual en nuestros días. Su sorprendente
proliferación en los últimos años ha obligado a las autoridades de los distintos
países de nuestro entorno, y a la propia UE, a intentar disciplinar su fabricación
y ulterior utilización.
Con el uso de RPAS nos encontramos, en estrictos términos jurídicos, ante
auténticas aeronaves 1. Es, justamente, esa caracterización jurídica como aerona-
ves 2 —pese a la particularidad añadida de que puedan ser pilotadas por control
remoto— por la que los RPAS quedan sujetos, no solo a la LNA y a sus normas
de desarrollo en lo que les resulten aplicables, a excepción de las «utilizadas
exclusivamente con fines recreativos o deportivos» (art. 150.2 LNA), con el fin
de «mantener la seguridad en las operaciones aeronáuticas y de terceros» 3, sino
también a la LSA, como quiera que se hace preciso exigir de ellas los mismos
estándares de seguridad que del resto de aeronaves tripuladas de manera con-
vencional. De hecho, prescribe el art. 2.1 LSA que «se regirán por las normas
contenidas en esta ley las aeronaves» sin introducir, por ello, distinción alguna
en su consideración como tales aeronaves.
Sea como fuere, asistimos, de forma indubitada, en los términos que ya re-
creaba la Exposición de Motivos de la LSA, a una clara manifestación del «pro-
greso de la aviación civil», lo que «constituye sin duda un factor esencial en el
1 Vid. el art. 51.1 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para
el crecimiento, la competitividad y la eficiencia por el que se modifica el art. 11 LNA por el que se
incorpora una nueva acepción [letra b)] al término de aeronave para permitir la inclusión de los drones.
De hecho, el art. 8 del Convenio de Chicago sobre aviación civil internacional de 1944 ya se refiere,
justamente, a las «aeronaves sin piloto», lo que resulta posteriormente confirmado en el Anexo 7 del
propio Convenio de Chicago. También la OACI, en su Circular 328 AN/190 de 2011 titulada «Sistemas
de aeronaves no tripuladas (UAS)» atribuye, efectivamente, en su apdo. 1.7 (p. 2), la consideración de
aeronave a las aeronaves no tripuladas entre las que cabe incluir, como una variante de las mismas, a las
aeronaves pilotadas a distancia. A mayor abundamiento, en el apdo. 2.5 (p. 4), la OACI reconoce de ma-
nera categórica que independientemente de que la aeronave sea o no tripulada «no afecta su condición
de aeronave». Más recientemente, la propia OACI, en su Manual on remotely piloted aircraft systems
(RPAS) —Doc 10019 AN/507—, de 2015, dispone indubitadamente (apdo. 1.1.1) la aplicación a los
RPAS del art. 8 del Convenio de Chicago de aviación civil internacional. Por otra parte, la Declaración
de Riga, de 6 de marzo de 2015, Framing the future of aviation, sobre aeronaves pilotadas por control
remoto señala en su apdo. 1 que los drones necesitan ser tratados como un nuevo tipo de aeronave. Fi-
nalmente, el Documento interno de trabajo de la Comisión Europea Towards a European strategy for the
development of civil application of remotely piloted aircraft systems (RPAS), SWD (2012) 259 final, de
4 de septiembre, p. 11, así como la Comunicación de la Comisión «Una nueva era de la aviación. Abrir
el mercado de la aviación al uso civil de sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota de manera
segura y sostenible», COM (2014) 207 final, de 8 de abril, p. 4, sostienen que, formalmente hablando,
los RPAS son aeronaves y tienen que cumplir por ello las normas de seguridad aérea.
2 Como ha destacado, acertadamente, P. BRUFAO CURIEL, «El régimen jurídico internacional, eu-
ropeo y español de las aeronaves no tripuladas o drones y su influencia en el mercado, la gestión y el
derecho aeronáutico», Revista Aranzadi Doctrinal, núm. 6, 2015, BIB 2015/1846, p. 16, el mercado de
los drones «se ha topado con los límites conceptuales del régimen vigente, algo que impedía el normal
desarrollo del sector» dado que el tratamiento tradicional asociado al concepto de aeronave venía refe-
rido únicamente al de las tripuladas que, además, fuesen aptas para el transporte de personas y/o cosas.
pean strategy for the development of civil application of remotely piloted aircraft systems (RPAS), SWD
(2012) 259 final, de 4 de septiembre, p. 11, donde el objetivo de seguridad en la operación con RPAS
se fija en la protección de terceros, en tierra o aire, ante la ausencia de pilotos a bordo del propio RPAS.
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desarrollo de las sociedades contemporáneas». Ahora bien, este «paso decisivo
hacia el futuro de la aviación» 4 viene de la mano de una serie de nuevos desafíos
que tiene que enfrentar y afrontar la seguridad aérea a raíz del surgimiento de es-
tos nuevos artefactos que vienen a ocupar un espacio (aéreo) 5 hasta el momento
definido, y dispuesto únicamente, para todas las demás aeronaves tripuladas.
En efecto, como de forma clara lo advierte la Exposición de Motivos
(párr. 3.º) del RD 1036/2017:
«Los avances científicos y técnicos han contribuido, en los últimos años, al
progreso de la aviación permitiendo la aparición de estos vehículos aéreos no tripu-
lados como nuevos usuarios del espacio aéreo. Esta circunstancia unida a la progre-
siva reducción de su coste de adquisición, ha permitido la proliferación de su uso de
manera casi indiscriminada, con los consiguientes riesgos para la seguridad aérea».
Porque no cabe ninguna duda de que la aparición de RPAS representa una
muestra clara del «dinamismo del sector aeronáutico y su constante evolución
tecnológica» 6 y que, a fin de cuentas, viene a explicar (y justificar) la necesidad
de regular —controlar (supervisar)—, ahora en nuestro caso también, su utiliza-
ción civil. De nuevo, la Exposición de Motivos de la LSA ya venía anunciando,
casi premonitoriamente aunque sin mencionar de manera explícita a las aerona-
ves pilotadas con control remoto, cómo:
«(l)a creciente complejidad de las actividades relacionadas con la aviación civil que
el desarrollo tecnológico conlleva, en segundo término, debe traducirse en la poten-
ciación de las funciones de supervisión del órgano regulador sobre los procesos de
fabricación, mantenimiento y explotación de las aeronaves y productos aeronáuti-
cos [...] así como en el establecimiento de reglas que ordenen las actividades de las
profesiones y organizaciones aeronáuticas y la adopción de medidas que garanticen
la seguridad».
La aviación civil constituye un sector de actividad claramente sometido a
las premisas de la vigilancia y supervisión (administrativas) 7, extremo este que
viene confirmado por la LSA, que se refiere ya a la ordenación, vigilancia y con-
trol de todas las operaciones y actuaciones que se hacen presentes en este sector
de actividad, incluidas ahora las desarrolladas también por medio de RPAS.
Esta función de supervisión cabe insertarla en la más general de control
de las actividades aeronáuticas privadas, y tiene lugar, por lo que ahora más
4 Tal y como se da inicio a la Declaración de Riga, de 6 de marzo de 2015, Framing the future
of aviation, sobre aeronaves pilotadas por control remoto. También en el mismo sentido, la Comisión
Europea se refiere al «paso importante hacia el mercado de la aviación en el futuro» que entraña el uso
de aeronaves pilotadas por control remoto. Vid. Comunicación de la Comisión «Una nueva era de la
aviación. Abrir el mercado de la aviación al uso civil de sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota
de manera segura y sostenible», COM (2014) 207 final, de 8 de abril, p. 2.
5 Vid. en mayor detalle el Capítulo VI de esta misma obra colectiva acerca de las condiciones para
la utilización del espacio aéreo.
6 Que exigen, tal y como detalla la Exposición de Motivos de la LSA, «que la autoridad aeronáu-
tica civil disponga de instrumentos reguladores que permitan dar respuesta ágil a los problemas que la
seguridad aérea plantea».
7 Entre nosotros, M. GÓMEZ PUENTE, Derecho administrativo aeronáutico. Régimen de la aviación
y el transporte aéreo, Madrid, Iustel, 2006, p. 162, ha enfatizado la importante presencia de normas de
Derecho administrativo en este ámbito de regulación social dada la «muy intensa intervención o presen-
cia de la Administración en el desarrollo de las actividades aeronáuticas».
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