Origen, esplendor y languidez de la actividad industrial del Estado
| Autor | Juan José Guimerá Rico |
| Páginas | 33-61 |
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CAPÍTULO PRIMERO
ORIGEN, ESPLENDOR Y LANGUIDEZ DE LA
ACTIVIDAD INDUSTRIAL DEL ESTADO
1. DE LA MUNICIPALIZACIÓN A LOS MONOPOLIOS
ESTATALES. LA ACTIVIDAD INDUSTRIAL COMO
ALTERNATIVA AL FOMENTO
1.1. La (re)aparición de la sociedad mercantil como modo de gestión
de los servicios públicos locales
Las grandes transformaciones del Derecho Administrativo se suceden
siempre a resultas de grandes crisis económicas. En la segunda mitad del
siglo XIX la separación de lo público y lo privado era prácticamente absoluta.
Se daba por supuesto que la actuación de los particulares en el tráfico comer-
cial era una manifestación de su libertad individual, sobre la que no debía
permitírsele al Estado injerencia alguna. Esta premisa ideológica tuvo reflejo
en el ordenamiento positivo con la promulgación de la Ley de 12 de octubre
de 1869, de libertad de creación de sociedades por acciones y de crédito y
más tarde, del Código de Comercio de 1885 todavía vigente hoy. Pero las
trágicas condiciones económicas en las que se vio inmerso el país obligaron
a reconsiderarla. Así es como surgieron las primeras normas que podemos
calificar como medidas de intervención en la economía; por ejemplo, la
limitación del precio de productos de primera necesidad — tarificación del
pan— o la exigencia de determinadas condiciones de organización en acti-
vidades de interés público — regulación de los mataderos—. Cuando éstas
fracasaron, el Estado acabó asumiendo como propia la obligación de actuar
como prestador de bienes o productor de servicios2.
2 C A, M. (1952), Municipalización y provincialización de servicios en la
Ley de Régimen Local, Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid.
LAS SOCIEDADES PÚBLICAS
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La lectura del preámbulo del Estatuto de Calvo Sotelo de 1924 es prueba
suficiente de cuanto acaba de decirse, y también de que esta clase de deci-
siones vienen siempre a sembrar confusión sobre la separación dogmática
entre el Derecho público y el privado, que sólo es nítida en un análisis
superficial. Aunque la municipalización se justificó en lo que hoy llamaríamos
fallos de funcionamiento del mercado, su propósito último era asumir la
prestación directa «de ciertos servicios, como medios indispensables para
fortalecer la Hacienda municipal»; así dice el proyecto de Reforma de la
Hacienda municipal de 14 de junio de 1905. Como esta no era una función
que el aparato administrativo de la época estuviera diseñado para ejercer, se
introdujo la posibilidad de operar a través de las estructuras organizativas
típicas de las operaciones mercantiles: Consejo de Administración, en el que
participarían por terceras partes iguales concejales, técnicos y representantes
de las corporaciones o asociaciones inscritas en el municipio (artículo 174
del Estatuto); o por concesión del servicio a empresa adjudicataria, en cuyo
Consejo la Administración municipal podría nombrar a un tercio de sus
miembros (artículo 173)3.
La aparición de la «sociedad mercantil local», stricto sensu, como modo
de gestión no aparece hasta la Ley municipal, publicada el 1 de noviembre
de 1935, con la que se intenta dar coherencia al sistema mediante algunas
medidas de control que se reservaba la Administración central4, tales como
a) la exigencia de aprobación del Consejo de Ministros para la expropiación
de empresas, b) del Ministro para la reglamentación y tarifas de los servicios
municipalizados, y c) la reconducción a la jurisdicción administrativa de las
«las contiendas que surgieran entre el Ayuntamiento y los usuarios en todos
los servicios municipalizados». En 1950, la Ley de Régimen Local amplía
las competencias productivas de los ayuntamientos, desde varios puntos de
vista. Objetivamente, la municipalización se extendía a cualesquiera activi-
dades que se consideren de «utilidad pública» — no sólo las de primera
necesidad— subjetivamente, se admite su prestación mediante servicios
especiales; y espacialmente, la competencia alcanzaba a los servicios que se
prestaran dentro del término municipal, no sólo «predominantemente dentro».
3 La confusión que esto produjo quedó patente, como relata Clavero, en las distintas
propuestas de denominación del fenómeno: industrialismo municipal, socialismo comunal o
cooperación local.
4 El modelo estaba tomado de Alemania, que había experimentado el mismo proceso
décadas atrás. Lo relata A U (1988), La sociedad mercantil de capital como forma
de la empresa pública local, Universidad Complutense de Madrid. La explicación actualizada
a cargo de D M y R-C M (2013), El régimen de
constitución, organización y contratación de las sociedades mercantiles locales. Estudio desde
la normativa y la jurisprudencia de la Unión Europea, La Ley.
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