Régimen financiero, presupuestario y contable
| Autor | Juan José Guimerá Rico |
| Páginas | 265-292 |
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CAPÍTULO OCTAVO
RÉGIMEN FINANCIERO, PRESUPUESTARIO Y
CONTABLE
1. EVOLUCIÓN NORMATIVA Y MARCO LEGAL GENERAL. LA
PROGRESIVA INTENSIFICACIÓN DEL CONTROL
Si alguna tendencia clara puede observarse en la errática evolución del
régimen jurídico de las empresas públicas, esta es sin duda la de su someti-
miento a un control presupuestario, financiero y contable que progresivamente
ha ido creciendo en intensidad, en paralelo al tránsito desde su concepción
patrimonialista hasta su utilización como sociedades instrumentales. Pueden
distinguirse cuatro etapas.
La LEEA — artículos 91 a 93— se limitaba a someter a las empresas
nacionales que estuvieran participadas en más de un 75% por el Estado al
control del Tribunal de Cuentas, a cuyo efecto quedaban obligadas a remitir
«copias autorizadas de la Memoria, Balance y Cuenta de Pérdidas y Ganan-
cias (…) y además un informe explicativo y ampliatorio de dichos documen-
tos, en que se analicen detalladamente la gestión y situación de la entidad
durante el período», así como «una relación detallada de las cantidades
abonadas en concepto de retribuciones de su personal, según sus distintas
clases y categorías, y otra relación igualmente detallada de las sumas satis-
fechas en concepto de gastos generales» — artículos 93.1 y 69.2—. Las que
dependieran de algún organismo autónomo lo hacían «por conducto de éste»
— artículo 93.2— y el Tribunal de Cuentas, sólo respecto de estas empresas
— participación superior al 75%— podía emitir los mismos informes que el
artículo 72 contemplaba para los organismos autónomos de carácter comercial,
industrial, mercantil o análogo, que se remitían al Ministerio de adscripción
y de ahí al Consejo de Ministros. La eficacia de este control fue limitada,
en buena medida por las excepciones a su ámbito de aplicación, a las que
LAS SOCIEDADES PÚBLICAS
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las empresas del INI solían acogerse429. Lo destacable en este primer período
es, precisamente, lo escueto de la regulación, que se explica por la conside-
ración de las empresas nacionales como entidades «con finalidades predomi-
nantemente económicas» — artículo 4—, a las que de forma deliberada se
les quiso dar «una libertad de movimientos difícilmente conciliable con las
normas más formalistas del Derecho administrativo» — preámbulo, punto 6.º—.
Las facultades de «tutela o supremacía» que luego introdujo el artículo 109
LPE no podían ejercerse sino respecto de otros órganos de la Administración,
cualidad de la que no participaban las empresas nacionales.
La LGP 1977 incorporó al ordenamiento jurídico el concepto de «inter-
vención» como forma de contabilizar y controlar «todos los actos, documen-
tos y expedientes de la AGE de los que se deriven derechos y obligaciones
de contenido económico» — artículo 92—, ejercida mediante las formas
relacionadas en el artículo 93: la intervención crítica o previa, la ordenación
material del pago y la capacidad de comprobar la adecuación del mismo a
los propósitos a los que habría de servir. Este régimen se aplicaba desde
luego a la Administración, y también a todos los organismos «de carácter
administrativo». Los empresariales — artículos 99 y 100— se dividían en a)
organismos públicos de naturaleza empresarial y b) sociedades estatales430.
A los primeros — definidos en el artículo 83 como «organismos cuyas ope-
raciones son, preponderantemente, de carácter comercial, industrial, financiero
o análogo»— se les aplicaba un régimen dulcificado, en el que la intervención
quedaba sustituida por comprobaciones periódicas de auditoría, alcanzando
el régimen general solo a las dotaciones de su Presupuesto de Explotación
y Capital (PEC) que tuvieran carácter limitativo o ampliable. A las socieda-
des, ni siquiera eso. Según la Exposición de Motivos, su naturaleza-jurídico
privada obligaba a excluirlas «de cualquier régimen presupuestario de natu-
raleza pública y, por consiguiente, rígida». El empeño en mantener formal-
mente la apariencia de autonomía no puede esconder el punto de inflexión
que otros preceptos de la LGP supusieron para las «sociedades estatales». Ya
no quedaban sujetas a una mera obligación de informar, sino que su misma
gestión se hacía depender de las directrices del Ministerio de Hacienda como
encargado de «dirigir la ejecución de la política financiera y monetaria apro-
bada por el Gobierno» — artículo 9, letra g—. De hecho, el artículo 6.4
establecía que «la gestión de las sociedades estatales se coordinará con la
Administración de la Hacienda Pública en los términos previstos por esta
Ley». En el artículo 17 aparecen las nociones de «control financiero» y
429 Sobre el tema, F. J. J C C (1987: 129 y ss.).
430 Que en aquella época, recuérdese, eran solo las mercantiles «en cuyo capital sea
mayoritaria la participación del Estado o de sus organismos autónomos», artículo 6.1.a).
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