STS, 24 de Octubre de 2001
| Ponente | D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:2001:8238 |
| Número de Recurso | 6529/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 6529 de 1997, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con fecha nueve de mayo de 1997, en su pleito núm. 202/1995 y 247/1995. Sobre expropiación forzosa de terrenos. Siendo parte recurrida DON Rodolfo Y DON Sergio .
La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- 1º Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por don Rodolfo y otros contra el Acuerdo del Jurado de Expropiación Forzosa de 28 de enero de 1994. 2º.- Anular el justiprecio impugnado, en cuanto partió del criterio formal de considerar no urbanizable el suelo litigioso, debiendo formularse un nuevo justiprecio en el que se parta para su determinación de considerar urbanizable el suelo expresado. 3º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por el Ayuntamiento de Las Palmas Gran Canaria. 4º.- No imponer las costas de ninguno de los recursos ».
Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canarias presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia en Canarias, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 15 de julio de mil novecientos noventa y siete, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala formulando escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en los que se ampara.
Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara el escrito de oposición, en el plazo de treinta días.
Por la parte recurrida se presento escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que impugnan los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimaron procedentes.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día ONCE DE OCTUBRE DEL DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
A. En este recurso de casación, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 6529/97, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canarias, debidamente representado por procurador que actúa bajo la correspondiente dirección de letrado, impugna la sentencia del Tribunal Superior de justicia en Canarias (sala de lo contencioso-administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canarias), de nueve de mayo de mil novecientos noventa y siete (9 de mayo de 1997), dictada en los procesos acumulados 202/1995 y 247/1995.
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Uno y otro proceso -que fueron luego acumulados por auto de 15 de marzo de 1995- tenían por objeto el justiprecio de unos terrenos sitos en El Sabinal, clasificados como rústicos en el Plan General de Ordenación urbana, expropiados para ser destinados a vertedero municipal.
En el primero de esos procesos contencioso-administrativos (o sea el 202/1995) figuraban como recurrentes los propietarios don Rodolfo , don Sergio , don Diego , y don Eloy , y en el segundo el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canarias; como recurrida en uno y otro proceso aparecía la Administración del Estado.
La resolución impugnada era, en ambos casos, el acuerdo del Jurado provincial de expropiación forzosa de Las Palmas, de 4 de noviembre de 1994, que confirmó en reposición el de 21 de enero de ese mismo año, que había fijado en 9.346.798 ptas., incluido el 5% de premio de afección, el justiprecio de los terrenos de que se ha hecho mención.
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La sentencia impugnada, estimando parcialmente el recurso interpuesto por los expropiados y desestimando el del Ayuntamiento en su totalidad, resolvió «anular el justiprecio impugnado, en cuanto partió del criterio formal de considerar no urbanizable el suelo litigioso, debiendo formularse un nuevo justiprecio en el que se parta para su determinación de considerar urbanizable el suelo expresado».
Dos motivos formula la Corporación local recurrente.
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En el primer motivo, y al amparo del artículo 95.1.4º, LJ, el Ayuntamiento considera infringidos los artículos 12.1 letra a), en relación con los artículos 35.1. letra c) 79.1 y 80 letra a) de la Ley del Suelo de 1976 y de la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1996, 5 de diciembre de 1996, y 20 de mayo de 1995.
En definitiva, lo que viene a decirnos el Ayuntamiento es que cuando un terreno está clasificado como no urbanizable en el Plan General de ordenación urbano habrá de valorarse como tal y no como urbanizable pues de no ser así, no sólo se estaría conculcando aquél sino que se estaría produciendo un enriquecimiento de los propietarios afectados por la expropiación con cargo a los presupuestos municipales, en definitiva con cargo a los demás ciudadanos.
Pues bien este Tribunal de casación -a menos de entrar en contradicción con su propia doctrina- no puede aceptar la tesis municipal.
En efecto, es doctrina reiterada de esta Sala 3ª del Tribunal Supremo, que el suelo dedicado a sistemas generales no puede ser nunca considerado como suelo no urbanizable. En este sentido pueden consultarse, entre otras, la STS de 29 de enero de 1994, la STS de 9 de mayo de 1994, la STS de 3 de diciembre de 1994, y, por citar otra más reciente, la STS de 29 de enero del 2001 (recurso de casación número 4721/1996).
En la de 29 de enero de 1994 (recurso de casación número 892/1991) nuestra Sala dijo, en lo que aquí importa, lo siguiente: «Por lo que respecta a la controvertida clasificación del suelo, cuya apreciación constituye la premisa definitiva para acertar en la valoración del terreno expropiado, esta Sala estima que no es otra que la de suelo urbanizable [...], y no urbanizable, conduce inexorablemente a clasificarlo de urbanizable por estar destinado a completar el sistema general viario del municipio y, como tal, debe considerarse una obra de infraestructura básica, cuya realización ha de implantarse en suelo urbano o urbanizable según lo dispuesto por los artículos 12 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y 19, 20, 22, 23, 25 y 30 del citado Reglamento de Planeamiento, y ejecutarse por el sistema de expropiación conforme a los artículos 64, 65 y 134.2 del indicado Texto Refundido, y 194, 196.1 y 197 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/78, ya que como han declarado, entre otras, las sentencias de esta Sala (Sección Quinta), de fecha 12 de febrero de 1991 y 11 de marzo de 1991 (Aranzadi 1982), los terrenos para las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos han de obtenerse por expropiación, es decir con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos, sin perjuicio de las posibilidades que permite el artículo 46.3 del Reglamento de Gestión en el suelo urbanizable a través del aprovechamiento medio [párrafo primero].El nuevo Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, permite, en su artículo 9 nº 2, que los terrenos destinados a sistemas generales no sean objeto de clasificación específica de suelo, es decir que no se adscriban a ninguna de las clases legalmente establecidas: urbano, urbanizable, apto para urbanizar y no urbanizable, sin perjuicio de que los de nueva creación, previstos en el planeamiento, se adscriban a las diferentes clases de suelo a los efectos de su valoración y obtención [párrafo segundo]. En el caso que nos ocupa, aun cuando la legislación vigente al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio no contuviese un precepto tan claro y terminante como el transcrito del nuevo Texto Refundido acerca de la clasificación del suelo destinado a sistemas generales, sin embargo no imponía tampoco la necesidad de incluir el suelo reservado para tales sistemas en alguna de las clases que se establecían en el artículo 77 del anterior Texto Refundido de 1976 ni obligaba a adscribirlo a alguna de las clases previstas a los efectos de su valoración y obtención, por lo que hemos de estimar que, al ser los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección una de las determinaciones de cualquier Plan General Municipal de Ordenación (artículo 12.1 b del citado Texto Refundido de 1976) y concretamente incluirse (entre las previsiones para el suelo urbano y el urbanizable) el trazado y características de la red viaria y el desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio (artículos 12.2.1 e y 2.2 a), debe llegarse a la conclusión de que [...], el terreno expropiado, cuyo justiprecio se dirime en este juicio, no puede considerarse como suelo no urbanizable [párrafo tercero]. Por otra parte, el suelo urbano, según doctrina legal (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo - Sección Quinta - de 30 de enero de 1991 - Aranzadi 615, 8 de julio y 29 de noviembre de 1991 - Aranzadi 5763 y 9383, 21 de enero de 1992 - Aranzadi 717, y 11 y 23 de junio de 1992), es una realidad física, sustraída de la esfera voluntarista de la Administración, de modo que si aquél reúne los caracteres fijados por los artículos 78 del Texto Refundido de 1976, 21 del Reglamento de Planeamiento y 2.1 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, ha de considerarse urbano, aunque el Plan no lo incluya como tal en sus determinaciones, sin que en este caso se haya acreditado que concurran tales requisitos, por lo que tampoco puede ser clasificado de urbano [párrafo cuarto]. Queda, pues, como única clasificación posible del terreno en cuestión, [...] la de urbanizable, la cual deberá ser tenida en cuenta, según dijimos, para la valoración del mismo conforme a los criterios establecidos por los artículos 105 y 108 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto [párrafo quinto]».
Hasta aquí la doctrina de nuestra Sala sobre como debe entenderse la clasificación del suelo en sistemas generales, a efectos de su valoración.
Importa subrayar que la doctrina de esta sentencia tiene valor general, es decir que aunque formulada en relación con un concreto sistema general, el sistema viario, se aplica en cualquier supuesto en que un terreno destinado a sistema general aparezca calificado como suelo rústico.
Pues bien, en el pleito que nos ocupa, para poder aplicar esa doctrina que -repetimos- es aplicable a todo tipo de sistema general, es el de si un vertedero puede considerarse, en realidad de verdad, como un sistema general.
Y es precisamente este problema el que plantea la parte recurrente en el motivo segundo de su recurso.
En cualquier caso este primer motivo hay que rechazarlo ya puesto que el Ayuntamiento sostiene que hay que estar, siempre y en todo caso, para valorar el suelo destinado a sistemas generales a la clasificación que haya hecho el Plan.
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En el segundo motivo, y al amparo también del artículo 95.1.4º LJ, el Ayuntamiento denuncia la infracción, por inaplicación, del artículo 103, en relación con el 107 y 104 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y de los artículos 139 y 140 del Reglamento de Gestión urbanística de 25 de agosto de 1978, así como de la doctrina contenida en las sentencias de 26 de junio de 1994 y 31 de enero de 1996.
En definitiva, lo que viene a decir la Corporación local recurrente, aparte de insistir en que, en el caso concreto cuyo establecimiento motiva el recurso carece de los requisitos legales para ser calificado de suelo urbano y ni siquiera de urbanizable, que no hay ambigüedad alguna en el planteamiento de que se trata, donde sin lugar a dudas el plan califica los terrenos expropiados como rústicos.
Pues bien -aunque no puede negarse que en ocasiones puede suscitar dudas si un determinado subsistema del sistema ciudad, del sistema comarca, del sistema provincia, o del sistema región, debe ser calificado o no como general- no cabe duda que un vertedero tiene esta naturaleza.
Así lo pone de relieve el perito que ha intervenido en este proceso por designación judicial. En su dictamen puede leerse, en lo que aquí interesa lo siguiente: «Asimismo, muy cerca de este área se hayan establecidos otros sistemas generales de rango insular como lo son: El Hospital Psiquiátrico, el Dermatológico, el Hospital del Sabinal, y el Centro Penitenciario. Asimismo en sus cercanías están las áreas urbanas de: el barrio de la Montañeta, el barrio de Salto del Negro y el barrio de S. Cristóbal. Sus accesos actuales son por el enlace de Hoya de la Planta, de la autopista del Sur, y por la carretera que une el barrio del Salto del Negro con la carretera de Tafira a Marzagán. Es pues evidente que el enclave de este Sistema General es bueno, por cercanías a centros de población y por posibilidades de acceso generales de la Ciudad [...]. Del análisis del capítulo VI del Plan General, denominado: "Régimen de los sistemas generales", el art. 155,1) dice: «[....] según el Ayuntamiento, este suelo tiene la clasificación de "rústico", es decir, que carecería de valor urbanístico, teniendo sólo el valor inicial. Esta clasificación de un sistema general como rústico es, desde mi punto de vista, -sigue diciendo el perito- desconcertante, y más en este Plan General, donde se ha obtenido la mayoría de los sistemas generales por compensación con los excesos de aprovechamiento del suelo urbanizable. En este capítulo VI del Plan, antes citado, denominado "Régimen de los sistemas generales" no se cita esta peculiaridad, dando por clasificados todos los sistemas generales como urbanos o urbanizables. Por definición la Ley del Suelo clasifica al suelo de urbano, urbanizable, o en su caso, apto para urbanizar y no urbanizable, equivalente al rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias. Los terrenos destinados a sistemas generales no tienen porqué tener clasificación urbanística, formando, por tanto, otra calidad de suelo distinta. La única justificación de adscribirlos a las diferentes clases de suelo es su obtención cuando estos son de nueva creación, a los efectos de su valoración. La definición del suelo no urbanizable se hace por exclusión en la Ley, es decir, el suelo no urbanizable serán los terrenos que el planeamiento general no incluya en ninguna de las clases de suelo anteriores, y en particular, los que dicho planeamiento determine para otorgar una especial protección. En el caso que nos ocupa, la clasificación nada clara que establece el Plan del 89 no tiene sentido, desde mi modesto punto de vista, por cuanto el uso del suelo ya estaba antes de su redacción, y el suelo no tiene por tanto en el año 92, fecha de la valoración, un uso propio del suelo rústico. Por tanto, según mi leal saber y entender, -vuelve a decir el perito procesal- a efectos valorativos [sic] este sistema general tiene un uso urbano, necesario para el resto del suelo urbano de la ciudad, y por tanto, aplicando el criterio principal de la Ley del Suelo como instrumento equidistribuidor de las cargas y beneficios de la actividad urbanizadora.
Nótese cómo el perito no dice que haya que cambiar la clasificación del suelo, sino que a efectos valorativos y dado que son terrenos que van a quedar al servicio de la ciudad no pueden tener la condición de rústicos, y esto, precisamente, para que el principio de equidistribución sea respetado.
En consecuencia, y como no cabe duda alguna que el vertedero de que se trata es un sistema general, que, como tal, está al servicio de la comunidad, el principio de equidistribución, que es uno de los que sirven de sustentación al ordenamiento urbanístico, impone como inescusable que a efectos de su valoración nunca pueda tener la consideración de rústico. Y esto a pesar de que el Plan lo haya clasificado como tal.
Así pues, los terrenos de que aquí se trata, a efectos valorativos, y aunque estén clasificados como rústicos, tienen la consideración de urbanizables, y un justiprecio debe hacerse conforme al aprovechamiento que tengan las parcelas más significativas del entorno, utilizando a tal efecto, el llamado método residual.
En consecuencia, el motivo segundo debe ser también desestimado y nuestra Sala lo desestima.
Desestimados, como aquí lo han sido, los dos motivos invocados por el Ayuntamiento, estamos en el supuesto previsto en el artículo 102.3 LJ, por lo que debemos imponer las costas de este recurso de casación a la Corporación local recurrente.
Y por todo lo expuesto,
No hay lugar al recurso de casación formalizado por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria contra la sentencia del Tribunal Superior de justicia en Canarias (sala de lo contencioso-administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canarias), de 9 de mayo de 1997 ( nueve de mayo de mil novecientos noventa y siete), dictada en los procesos acumulados 202 y 247/1995.
Imponemos las costas de este recurso de casación a la Corporación local recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.
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