Declaración de lesividad de resoluciones de un Jurado Provincial de Expropiación Forzosa. Examen de los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo

AutorAbogacía General del Estado
Páginas347-377

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 8 de mayo de 2003 (ref.: A. G. Fomento 7/03). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.

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Antecedentes

1. Seguido por el procedimiento de urgencia expediente para la expropiación forzosa de determinadas fincas sitas en el término municipal de Burgos, por razón de la ejecución del «Proyecto de la Variante Ferroviaria de la Línea Madrid-Hendaya en Burgos», los expropiados calificaron, en sus respectivas hojas de aprecio y a efectos de su tasación, los terrenos expropiados como suelo urbanizable, valorándolos en las siguientes cantidades:

Número Valoración Número Valoración de finca euros de finca euros B2-085 19.725,95 B2-226 12.546,06 B2-086 188.454,40 B2-279 245.307,80 B2-121 13.170,22 B2-412 21.955,97 B2-135 312.622,10 B2-541 40.524,91 B2-146 55.250,50 B2-V006 6.896,41

2. Rechazadas por la Administración expropiante las valoraciones formuladas por los expropiados, dicha Administración valoró los terrenos con arreglo a su clasificación urbanística de suelo no urbanizable en las siguientes cantidades: Page 348

Número de finca Valoracióneuros Número de finca Valoración euros
B2-085 120,29 B2-226 60,73
B2-086 1.099,21 B2-279 1.470,41
B2-121 49,19 B2-412 334,66
B2-135 1.826,93 B2-541 672,35
B2-146 317,65 B2-V006 86,25

3. Disconformes los expropiados con las valoraciones de la Administración, los respectivos expedientes de justiprecio fueron remitidos al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JEF) de Burgos que, en sesión celebrada el 10 de febrero de 2003 y con el voto particular discrepante del Abogado del Estado, fijó como justiprecio de cada una de las fincas expropiadas las siguientes cantidades:

Númerode expediente Número de finca Justiprecio euros
2002/1425 B2-085 6.904,63
2002/1422 B2-086 66.926,67
2002/1428 B2-121 3.189,38
2002/1429 B2-135 118.440,00
2002/1431 B2-146 20.593,13
2002/1449 B2-226 3.937,50
2002/1426 B2-279 95.326,88
2002/1416 B2-412 21.955,63
2002/1414 B2-541 43.588,13
2002/1421 B2-V006 5.591,25

En sus respectivas resoluciones el JEF de Burgos considera que, estando los terrenos expropiados clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Burgos como suelo rústico y «afectos a un sistema general de infraestructuras generales que tiene por objeto modificar el trazado actual de la línea para evitar su paso por el núcleo urbano de la ciudad de Burgos, sin perjuicio de que la obra se encuentre también enmarcada dentro de la variante ferroviaria que posibilitará un itinerario de alta velocidad», los aludidos terrenos han de calificarse, a efectos de su valoración, como suelo urbanizable, y ello con fundamento en el criterio seguido por las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001 y los demás que en ella se citan.

4. Con fecha 14 de abril de 2003 el Director General de Ferrocarriles remitió a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento un Page 349 escrito en el que, por entender que los acuerdos del JEF de Burgos no son ajustados a Derecho y reputarlos gravemente perjudiciales para el interés público, propone la iniciación del oportuno procedimiento de declaración de lesividad y su ulterior impugnación ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, así como la suspensión de la ejecución de los mencionados acuerdos, por haber solicitado los interesados el pago del justiprecio, lo que podría causar importantes perjuicios económicos al interés público teniendo en cuenta la diferencia entre la valoración de las fincas realizada por la Administración y la fijada por el JEF.

5. De acuerdo con la propuesta de la Dirección General de Ferrocarriles la Secretaría General Técnica del aludido Departamento ministerial solicita informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre la posible declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de los acuerdos del JEF de Burgos reseñados en el apartado 3.a así como la posibilidad de acordar la suspensión de la ejecución de dichos acuerdos.

Fundamentos jurídicos

I. El artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que «cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».

Por su parte, el artículo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que «las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».

De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si Page 350 el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente.

II. Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.

El artículo 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los artículos 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 102 de la LRJ-PAC).

Aunque el artículo 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr., entre otros, los arts. 31, 70 y 71). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el solo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de un acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.

III. Pasando al examen del caso sobre el que se informa, debe indicarse que ya bajo la vigencia de la LJCA de 1956 parte de la doctrina científica consideraba superado el requisito clásico de la doble lesión, jurídica y económica, bastando, a juicio de dicha doctrina, que el acto incurriese en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pudiera ser declarado lesivo y anulado por la jurisdicción contenciosoadministrativa. Este mismo criterio venía sosteniéndose por un sector de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Alto Tribunal de 22 de enero de 1988 (Ar. 326) declara que «todo lo cual supone la infracción de un bloque normativo que a tenor de la jurisprudencia caracteriza la lesividad regulada en el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, porque de la propia literalidad del precepto se deduce que la lesión a los intereses públicos no ha de ser necesaria- Page 351mente económica, sino que puede serlo también de otra naturaleza, en cuya consideración ha evolucionado la Jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de acoger criterios más amplios que le llevan a declarar que la pretensión anulatoria de lesividad puede estar motivada por el mero propósito de regularizar jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de derecho necesario». En este mismo sentido se pronuncia la sentencia de 3 de diciembre de 1987 al señalar que «la más progresiva doctrina jurisprudencial no exige que la lesión tenga que traducirse necesariamente en una estimación económica, bastando la vulneración del Derecho» y las de 28 de febrero de 1994 (Ar. 1465) y 6 de junio de 1995 (Ar. 4944) al declarar que «en la actualidad ha desaparecido la exigencia de la doble lesión, jurídica y económica, bastando con que el acto incurra en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico para que pueda ser...

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