La problemática incorporación de expectativas urbanísticas en la determinación del valor de terrenos clasificados...
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
La problemtica incorporacin de expectativas urbansticas en la determinacin del valor de terrenos clasificados como suelo no urbanizable o urbanizable no sectorizado. La (hasta el momento irreductible) tensin entre el legislador y los tribunales. Anlisis de las decisiones de los tribunales superiores de justicia entre 2000 y 2003
I. INTRODUCCIÓN. LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DESDE LA LEY DE 1956 A LA REDACCIÓN ACTUAL DE LA LEY 6/19981
1. En las expropiaciones no urbanísticas de suelo clasificado como no urbanizable o urbanizable no programado realizadas bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1956 y del Texto Refundido de 1976, en la aplicación del criterio de libertad estimativa contenido en el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, la jurisprudencia del Tribunal Supremo2 ha declarado reiteradamente «...que no se infringe el artículo 43 la Ley Expropiación Forzosa cuando, al calcular el valor real del suelo expropiado, se tienen en cuenta sus circunstancias urbanísticas, porque, en definitiva, el valor de mercado del suelo viene condicionado por éstas, pues, mientras el método para obtener el valor urbanístico está predeterminado legalmente, para hallar su valor real se deben emplear aquellos criterios que se consideren más adecuados para conseguirlo, entre los que, lógicamente, está el de su clasificación», y así, había reconocido sin lugar a dudas en la valoración del suelo clasificado como no urbanizable y urbanizable no programado (actualmente suelo urbanizable no sectorizado o delimitado, o terminología equivalente) la «...importancia que puede tener a la hora de valorar las superficies expropiadas las expectativas urbanísticas, así como los elementos como el fácil acceso a vías de comunicación o inmediación a edificios del extrarradio, lo que implica la existencia de valores urbanísticos expectantes que han de tener un adecuado reflejo en la determinación del justiprecio...». La justificación de tal incorporación de expectativas, frente al tenor literal del artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa, se remite al concepto de justiprecio como indemnización integral, por lo que el mismo debe reparar los daños y perjuicios y restablecer las disminuciones patrimoniales sufridas como consecuencia de la expropiación en el patrimonio del expropiado, debe referirse a daños y perjuicios reales.
2. Obviamente, si la expropiación se reputa como urbanística, se excluye la aplicación del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa y la incorporación de expectativas urbanísticas conforme su libre estimación3. En efecto, grosso modo, la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, imponía en su artículo 85.1 la valoración de los terrenos de conformidad con los criterios en ella establecidos, regulando en su artículo 90 la tasación conforme al valor inicial del suelo rústico que no ofreciese perspectivas de aprovechamiento o utilización urbanística, mientras que el artículo 91 atribuía un valor expectante a los suelos clasificados como de reserva urbana, así como a los suelos rústicos con perspectivas de utilización urbanística, si bien fijando en este último supuesto un límite legal a las mismas (0,5 m3 por m2). A su vez, el Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, determinaba en su artículo 107 la tasación por el valor inicial de los suelos no urbanizables4, prescribiendo expresamente el artículo 104, último inciso del apartado 1.º, la prohibición de tomar en cuenta «valores o rendimientos que tengan relación directa o indirecta con la posible utilización urbana de los terrenos». Por el contrario, los suelos urbanizables no programados se tasaban conforme a su valor urbanístico, de conformidad con el artículo 108, tomando en cuenta el aprovechamiento que resultase del uso e intensidad de ocupación determinado por el Plan General, a tenor del art. 105.25.
3. Prima facie, esta doctrina decae bajo la vigencia de la Ley 9/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que a efectos valorativos suprimieron la distinción entre expropiaciones urbanísticas y no urbanísticas, artículos 73 y 46 respectivamente, estableciendo un sistema de valoraciones sustancialmente distinto de carácter objetivo. Aquí, tanto el suelo no urbanizable como el suelo urbanizable no programado sin Programa de Actuación Urbanística, y con independencia de la finalidad que motivara la expropiación, se tasaban conforme a su valor inicial, el cuál se determinaba aplicando los criterios contenidos en las disposiciones relativas a las valoraciones catastrales, a tenor de los artículos 66.1 de la Ley 8/1990 y 48.1 del Texto de 1992 respectivamente, prohibiéndose expresamente la toma en consideración de su posible utilización urbanística, a tenor de los artículos 67 de la Ley 8/1990 y 49 del Texto Refundido respectivamente. Para el Tribunal Supremo, la remisión a la legislación sobre Haciendas Locales, permite tener en cuenta todas las circunstancias concurrentes en la finca y determinantes de su valor como suelo rústico, sin considerar posibles expectativas urbanísticas en atención a la tajante prohibición resultante de los artículos 67 de la Ley 8/1990 y 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, por lo que no cabe aplicar coeficientes correctores que reflejen en realidad expectativas urbanísticas referidas a la ubicación de la finca con relación al núcleo de población o a vías de comunicación6.
4. Por su parte, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en su redacción inicial, asumiendo en su artículo 23.1 la identidad valorativa con independencia de la finalidad que motive la expropiación, pretende instaurar un sistema de valoración acomodado a la realidad del mercado del suelo y, por tanto, de marcado carácter subjetivo. Para ello, valora los suelos no urbanizables y urbanizables no sectorizados (o no delimitados), a partir del método de comparación respecto de valores de fincas análogas, en función del régimen urbanístico, situación, tamaño y naturaleza de tales fincas, así como su uso y aprovechamiento, a tenor de los artículos 26 y 27.1. No establece prescripción alguna que prohíba expresamente tomar en cuenta expectativas urbanísticas en tales valoraciones, tanto en uno como en otro tipo de suelo. Como respuesta a la doctrina jurisprudencial aplicable a la expropiación de tales suelos para la implantación de sistemas generales, el artículo 25 afirma lacónicamente que el suelo se valorará según su clase y situación, sin que ello haya alterado la línea jurisprudencial anteriormente reseñada que continúa afirmando la valoración de tales suelos a estos efectos como si fuesen suelos urbanos o urbanizables sectorizados.
5. Procede analizar a continuación la aplicación de los preceptos de 1990, 1992 y 1998 (en su redacción inicial) por partes de los Tribunales Superiores de Justicia (si no deforma exhaustiva si tomando en consideración un amplio espectro de decisiones), máxime cuando muchas de sus decisiones han devenido firmes, por ser insusceptibles de recurrirse en casación ante el Tribunal Supremo en virtud de su cuantía, a tenor del artículo 86.2.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Aquí debe tenerse presente que hasta el momento no existen pronunciamientos que apliquen la actual redacción de los artículos 25 y 27 de la Ley 6/1998, lo que obliga a preguntarse sobre la posible interpretación de los mismos a la luz de la evolución de la jurisprudencia recaída sobre los distintos entramados normativos.
II. LA AFIRMACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA REGULACIÓN LEGAL. LA PROHIBICIÓN DE TOMAR EN CUENTA LAS POSIBLES EXPECTATIVAS URBANÍSTICAS
1. La vigencia de los criterios de valoración objetivos de la ley 8/1990 y del real decreto legislativo 1/1992 excluyen la incorporación de expectativas urbanísticas
6. La valoración de los terrenos clasificados como suelo no urbanizable o urbanizable no sectorizado, se repute la expropiación como urbanística o no, a partir de la Ley 8/1990 y bajo la vigencia del Texto Refundido de 1992, como se ha visto, debe realizarse partiendo exclusivamente, prima facie, de dicha clasificación otorgada al suelo por el planeamiento vigente en el momento de llevar a cabo dicha expropiación, sin que puedan tomarse en cuenta de forma consecuente posibles destinos diversos o incompatibles con dicha clasificación actual, ni la hipotética clasificación diferente otorgada por un planeamiento aún no definitivamente aprobado.
7. Este razonamiento es afirmado por las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Granada) de 14 de julio de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 1807/1997), Ponente Ilmo. Sr. D. José Antonio Santandreu Montero7; 31 de marzo de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 789/1997), Ponente Ilmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero8; y 3 de febrero de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 2138/1997), Ponente Ilmo. Sr. D. José Antonio Santandreu Montero9. En la última de estas Sentencias se indica que
...En efecto, la Ley de Expropiación Forzosa tras prohibir en su artículo 36.1 que se tengan en cuenta no sólo "las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación" sino tampoco "Las plusvalías previsibles para el futuro" (criterio contrario a cualquier expectativa con el que coincide con el artículo 104.1 del Texto Refundido de la ley del Suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 1346/76, de 9 de abril), ordena en su artículo 39 fijar el valor de las fincas rústicas atendiendo a la capitalización, al interés legal de la renta líquida que figure catastrada o amillarada. Mas, como de aplicar ese criterio tal valor...
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