Valoración del suelo destinado a infraestructuras supramunicipales
| Autor | Pilar Cancer Minchot |
| Cargo | Abogada del Estado del Gabinete de Estudios de la Abogacía General del Estado |
| Páginas | 294-324 |
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Informe elaborado el 21 de octubre de 2002
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En el asunto de referencia, la argumentación contraria recoge una serie de Sentencias del Tribunal Supremo sobre la valoración de suelo destinado a sistemas generales, que en una primera lectura podrían parecer contradictorias entre sí. Ahora bien, como se expondrá en este informe, solo mediante una lectura superficial puede apreciarse dicha contradicción, puesto que pueden considerarse configuradoras de un cuerpo de doctrina coherente; si bien, al tratar de cuestiones diversas y situaciones fácticas no asimilables, no es de extrañar que la solución jurídica alcanzada sea diversa.
Nos hallamos en el caso que nos ocupa ante la construcción de una Autopista, y como parece deducirse de los Fundamentos de Derecho expuestos en el razonamiento del Jurado, el terreno sobre el que se va a ejecutar la misma no figura siquiera como «sistema general» en la totalidad o algunos de los planeamientos municipales por los que discurre.
Si bien este informe se solicita con ocasión de una concreta operación expropiatoria (sin que se acompañen datos sobre el inicio del expediente expropiatorio), y de las que presumiblemente seguirán a la misma respecto del mismo proyecto expropiatorio, la importancia de la cuestión debe hacer que se trate la misma desde un punto de vista general, atendiendo, pues, también a la legislación actualmente vigente.
Resumiendo la justificación jurídica contraria, se considera que resulta inadecuada la valoración del suelo como no urbanizable, en el caso de que elPage 295 suelo por el que pase la radial tenga esta clasificación (o tenga la clasificación de suelo urbanizable sin planeamiento de desarrollo, llamado en la CAM «no sectorizado», equiparado al no urbanizable en la valoración, de conformidad con el art. 27.1 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, por remisión al 16.2), debiendo ser valorado en toda la extensión del trazado como suelo urbanizable con planeamiento de desarrollo (el tradicionalmente llamado «suelo urbanizable programado», al que se refiere el art. 16.1 de la Ley del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril, correspondiendo a las Comunidades Autónomas su denominación concreta- en Madrid se llama «suelo urbanizable sectorizado»); con independencia de que se halle calificado en el correspondiente planeamiento municipal como sistema general o no, ya que debería estarlo siempre (a su entender) como tal.
Se funda, fundamentalmente, en una serie de Sentencias del Tribunal Supremo, entre las que destacan, como más recientes, la de 17 de enero y 11 de febrero de 2002, que indican: «El suelo para la ejecución de sistemas generales, cuando no viene adscrito por el planeamiento a una clase concreta de suelo, y salvo que fuese urbano debe considerarse como suelo urbanizable a efectos de la valoración, dado su destino», pero avanzando aún más en esta línea dice «... que a pesar de estar clasificado de no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales que estén previstos o debieran haberlo estado en el planeamiento, su valoración, a efectos de ejecutar estos por el sistema de expropiación, debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase, ya que de lo contrario se incumpliría la obligación de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento...». Cita igualmente en apoyo de su tesis la vigente Ley de Suelo de la CA de Madrid (Ley CAM 9/2001, de 17 de julio), que define como «sistema general» tanto la red supramunicipal, como la red general y la red local.
* Como bien se expone en el escrito de consulta, el artículo 23 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, impone, para valorar el justiprecio, la utilización de los mismos criterios valorativos, se trate o no de una expropiación urbanística («... cualquiera que sea la finalidad que la motive y la legislación, urbanística o no, que la legitime...»). Seguidamente, la LSV especifica dichos criterios:
«Artículo 25. Criterio general de valoración.
El suelo se valorará según su clase y situación en la forma establecida en los artículos siguientes».
«Artículo 26. Valor del suelo no urbanizable.
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1. El valor de este suelo se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas. A estos efectos, la identidad de razón que justifique la analogía deberá tener en cuenta el régimen urbanístico, la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que sean susceptible. Cuando por la inexistencia de valores comparable no sea posible la aplicación del método indicado en el punto anterior, el valor del suelo no urbanizable se determinará, mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo, y conforme a su estado en el momento de la valoración.
Artículo 27. Valor del suelo urbanizable. El valor del suelo urbanizable, en la situación a la que se refiere el apartado 2 del artículo 16, se determinará en la forma definida en el artículo anterior.»
Y el artículo 16.2 aunque no resulte muy explícito, debe interpretarse por oposición al 16.1, referido este último a la existencia de planeamiento del desarrollo; y, por tanto, debe entenderse dicho artículo 16.2 como referido al suelo urbanizable sin planeamiento de desarrollo.
Como bien se indica en la consulta, tanto la Ley de Autopistas como la propia Ley de Carreteras se remiten, para la determinación del justiprecio en las expropiaciones para la construcción de las mismas, a los criterios valorativos generales establecidos en la LEF, sustituida en este punto por la normativa urbanística; sin que podamos olvidar que, conforme a, entre otras, las SSTC 37/1987 y 61/1997, el establecimiento de los criterios valorativos en materia de expropiación forzosa es una competencia exclusiva del Estado, amparada en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
* Por tanto, la doctrina jurisprudencial citada por el JPE aparece como una excepción a esta regla general de valoración.
En cuanto a los fundamentos de dicha excepción, debemos destacar:
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Aunque no se explicite en la argumentación alegada de contrario, los expropiados suelen citar en apoyo de la valoración del suelo sobre el que discurren sistemas generales como suelo, al menos, urbanizable sectorizado o categoría equivalente, la normativa urbanística, de la que, en una primera lectura, se deduciría que las determinaciones del planeamiento sobre sistemas generales han de estar vinculadas con las propias de suelo urbano y urbanizable con planeamiento de desarrollo (o sectorizado, en terminología de la LSCAM). En este sentido, el artículo 12.2.1.e) del Texto Refundido de 1976 establece que en suelo urbano, los Planes Generales deberán contener el «trazado y características de la red viaria» [en el mismo sentido, el art. 72.3.ª e) del Texto Refundido de 1992]. O bien, y en relación con el suelo urbanizable (programado), el artículo 12.2.2.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 señala que se establecerá el «desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística» [la misma determinación en el art. 72.3.B).a) del Texto Refundido de 1992]. Esta vinculación entre sistemas generales y la clasificación del suelo como suelo urbano o urbanizable (programado) se confirma a partirPage 297 del artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, al disponer que:
«Los terrenos destinados a sistemas generales podrán no ser objeto de clasificación específica de suelo, sin perjuicio de que los de nueva creación previstos en el planeamiento se adscriban a las diferentes clases de suelo a los efectos de su valoración y obtención.»
Dicho precepto fue declarado inconstitucional, y en todo caso, no ha sido reproducido por la LSV de 1998.
En cualquier supuesto, las mismas determinaciones se mantenían y mantienen en el Derecho autonómico tanto antes, como después de la STC 61/1997 (para Madrid, art. 43.1 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo, y los arts. 1 y 7 de la Ley de la CA de Madrid 20/1997, de 15 de julio, de medidas urgentes en materia de suelo y urbanismo). Así se deduce de los artículos 14.2.b) y 18.2 de la Ley 6/1998, o bien en el artículo 42 de la LSCAM, cuyo apartado 1.º, letra a) dispone que «la totalidad del suelo municipal estará adscrito a todas o algunas de las clases y categorías del suelo, incluyendo los espacios que califique como elementos integrantes de cualquier red pública de infraestructuras, equipamiento o servicios públicos», pudiéndose concretar a lo largo del texto del precepto que la adscripción de los terrenos destinados a sistemas generales se limita al suelo urbano o al urbanizable sectorizado [arts. 42.5.a), 42.6.e).3.º], lo que se confirma, en relación con el suelo urbanizable sectorizado, por el artículo 45.1.b) cuando establece como determinaciones estructurantes del Plan de Sectorización la calificación de los terrenos que deben formar parte de las redes públicas para garantizar su integración en la estructura municipal.
Ahora bien, como contrapartida debe recordarse que de la legislación urbanística se deduce también la admisión de la existencia de sistemas generales en suelo no urbanizable. Podemos citar la normativa...
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