STS, 19 de Junio de 2007

En el recurso contencioso administrativo núm. 1274/01 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sección Tercera, se dictó sentencia con fecha 9 de mayo de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Desestimar el recurso planteado por SOCIEDAD AGRARIA DE TRANSFORMACIÓN "CITRIANA" Nº 184 CV contra Resolución de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 22.06.2001, por el que, se desestima el recurso de alzada contra desestimación presunta por silencio administrativo de los escritos de 31.10.2000 en relación con las solicitudes de ayudas comunitarias de cítricos para la transformación de la campaña 1999/2000 y, por otra parte, se ordena a la Dirección General de Producción Agraria par que proceda a dictar una resolución administrativa en que se declare la procedencia o improcedencia de la percepción de las ayudas solicitadas, todo ello sin expresa condena en costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de Sociedad Agraria de Transformación Citriana Nº 184 C.V. se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 14 de Diciembre de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso administrativo.

El Letrado de la Generalitat Valenciana formalizó, con fecha 27 de marzo de 2006 escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de 8 de mayo de 2007, se señaló para votación y fallo el 13 de junio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de la Sociedad Agraria de Transformación Citriana Nº 184 C.V. interpone recurso de casación 1196/2004 contra la sentencia desestimatoria de fecha 9 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 3ª, en el recurso núm. 1274/2001 deducido por aquella contra la resolución de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación de 22 de junio de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada contra desestimación presunta por silencio administrativo de los escritos de 31 de octubre de 2000 en relación con las solicitudes de ayudas comunitarias de cítricos para la transformación de la campaña 1999/2000 y, por otra parte, se ordena a la Dirección General de Producción Agraria para que proceda a dictar una resolución administrativa en que se declare la procedencia o improcedencia de la percepción de las ayudas solicitadas.

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento mientras en el SEGUNDO recoge los hechos relevantes de los que parte y que reproducimos para la comprensión del debate.

"A.- La parte demandante solicitó a la Administración beneficiarse del régimen de ayudas establecido por el Reglamento (CE) 2202/96, para la campaña 1998/99 y siguientes para la transformación de los siguientes cítricos naranjas, clementinas y satsumas. (Documento nº 2/1 del expediente).

De acuerdo con ello, La parte demandante, según su demanda, cumplió todos los requisitos exigidos por la normativa comunitaria para percibir las ayudas destinadas a la transformación de cítricos en dicha campaña, en concreto, lo establecido por los artículos 6, 8 y 10 del Reglamento (CE) 1169/97, presentado ante la Consellería la documentación requerida por esta norma, a saber:

1. Contratos anuales suscritos por la actora con las empresas transformadoras, el 30 de octubre de 1999, para la transformación de los productos naranja, clementina y satsuma. (Documentos 3/1 a 3/11, 3/191 a 3/198 y 3/273 a 3/274 del expediente).

2. Contratos suscritos por la OP con diferentes agricultores independientes, para la transformación de la totalidad de la producción de estos agricultores a través de la Organización de Productores durante la campaña 1999/00. (Documentos 3/41 a 3/190 y 3/200 a 3/271 del expediente).

3. Comunicaciones de la OP CITRIANA a la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación, de inicio de entregas de cítricos para la transformación, que obran en autos como Documento nº 4.

4. Listados de Efectivos Productivos por Especie, Variedad y demarcación de fecha 29 de octubre de 1999, elaborados por la demandante y presentados ante la Administración demandada, que obran en el expediente como Documentos 5/1 a 5/27, 5/41 a 5/50 y 5/64 a 5/66.

5. Consta que la Conselleria demandada, levantó las Actas de Control de Listados de Efectivos Productivos (Documentos 5/36 a 5/40, 5/51 a 5/55 y 5/74 a 5/78 del expediente), levantadas en fecha 19 de mayo de 2000, con el fin de realizar los controles físicos y documentales de los datos de los efectivos productivos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Reglamento (CE) 1169/97 .

   En dichas Actas y en relación con los controles documentales efectuados:

   "5.1 Propios socios y/o socios de otras OO.PP.: Se verifica su condición de socios, a través del libro de registro de socios, libro de actas, aportación de capital. Etc., resultando que SI cumplen todos los muestreados este requisito.

   Se coteja los efectivos productivos declarados con la ficha descriptiva de cada socio, en poder de la OP, y se constata con documento oficial, que se adjunta a la presente acta, y SI se consideran adecuados.

   1. Observaciones: uno de los socios seleccionados acredita la titularidad de la parcela con un documento a nombre de un familiar.

   5.2 Productores independientes: Se constata la titularidad y condición de productores a través de la constatación con documento oficial, que se adjunta a la presente acta, y SI se consideran adecuados."

   En definitiva, la Administración demandada consideró "adecuados" los Listados de Efectivos Productivos (en adelante, LEP) presentados por la Organización de Productores que represento, ya que SI cumplen con todos los requisitos establecidos por la normativa comunitaria.

6. Entre los meses de noviembre de 1999 y abril de 2000, la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación levantó Actas de Control de Salida de Cítricos con Destino a Industrialización, correspondiente a cada uno de los trimestres en que se subdivide la campaña, con el fin de verificar el proceso de carga y pesada de cítricos con destino a industrialización amparados en contratos homologados, todo ello a tenor de los controles establecidos en los Reglamentos (CE) 2202/96 y 1169/97, en concreto, de acuerdo con el artículo 10.1 de este último reglamento comunitario. (Documento nº 6 del expediente). Resultando acreditado el cumplimiento de todos los requisitos.

7. Asimismo, conforme señala el artículo 10 del Reglamento (CE) 1169/97 la Organización de Productores que represento presentó ante los Servicios Territoriales de Castellón de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación, el detalle de las Comunicaciones de los datos de entregas de fruta a transformación. (Documento nº 7 del expediente).

   La entrega de las partidas de fruta procedente de los socios y productores independientes de la OP en la industria de transformación viene acreditada por los Anejo 2 y 2.1 (Entregas mensuales de materia prima), y las Certificaciones de Control de Recepción en Fábrica de Cítricos para Transformación con Ayudas Comunitarias (Documento nº 8 del expediente), las cuales fueron firmadas "a conformidad" tanto por el representante de la Administración como por nuestro representante como por el representante de la industria de transformación, acreditándose con ello el cumplimiento por parte de La parte demandante de lo dispuesto en el artículo 10.4 del Reglamento (CE) 1169/97 .

   En todas las Certificaciones de Control de Recepción en Fábrica de naranja, clementina y satsuma para su Transformación quedó acreditado que las partidas analizadas: "si cumple con los requisitos de calidad exigidos en la Normativa Comunitaria para la percepción de la ayuda por compensación financiera."

8. Las cantidades de fruta procedentes de los socios y productores independientes de mí representada y que se entregaron a la industria de transformación, al amparo de los contratos suscritos entre ambas, queda igualmente acreditada con los Certificados trimestrales de entrega de la fruta a industria emitidos por los diversos Servicios Provinciales y Territoriales de las Consejerías de Agricultura donde se ubican las industrias transformadoras, concretamente del Director del Servicio Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de Zaragoza y por la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Región de Murcia. (Documento nº 9 de autos).

   B.- Acreditada, según el actor, la regularidad en el modo de proceder, de conformidad con la normativa comunitaria que regula este tipo de ayudas, ésta solicitó los anticipos trimestrales y el saldo definitivo, de las ayudas a la producción de cítricos destinados a la transformación para la campaña 1999/00 y para los productos naranja, clementina y satsuma. (Documento nº10 del expediente). Así:

1. El día 27 de enero de 2000 la OP presentó ante la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación tres escritos de solicitudes de ayudas comunitarias a la transformación de cítricos, correspondientes todos ellos al período de entrega comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 1999 (primer trimestre) de la Campaña 1999/2000, relativos a los productos y por los importes siguientes:

   1. Para el producto clementina para zumo, la cantidad de 15.874.619 pesetas.

   2. Para el producto naranja para zumo, la cantidad de 1.185.048 pesetas.

   3. Para el producto satsuma para gajo, la cantidad de 1.340.243 pesetas.

2. El día 9 de mayo de 2000 la OP presentó ante la Conselleria los escritos de solicitud de ayudas comunitarias a la transformación de cítricos, correspondientes todos ellos al período de entrega comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2000 (segundo trimestre) de la Campaña 1999/2000, por los productos e importes siguientes:

   1. Para el producto clementina para zumo, la cantidad de 17.959.965 pesetas.

   2. Para los productos naranja para zumo, la cantidad de 8.937.344 pesetas.

3. Finalmente el día 3 de julio de 2000, esta OP presentó nuevamente ante la Conselleria sendos escritos de solicitud de ayudas comunitarias a la transformación de cítricos, correspondiente al período de entrega del 1 de abril al 30 de junio de 2000 de la Campaña 1999/2000 (tercer trimestre), de los productos e importes que se detallan a continuación:

   1. Para el producto clementina para zumo, la cantidad de 3.264.360 pesetas.

   2. Para el producto naranja para zumo, la cantidad de 3.678.743 pesetas.

      Todas las anteriores solicitudes, que ascienden en total a CINCUENTA Y DOS MILLONES DOCIENTA CUERANTA MIL TRESCIENTAS VEINTIDOS PESETAS (sic) (52.240.322.-Ptas.), se efectuaron de conformidad y al amparo de lo dispuesto en el artículo 12 de Reglamento (CE) 1082/99 de la Comisión, de 26 de mayo, (aplicable a partir de esta campaña), que modifica el Reglamento (CE) 1169/97 de la Comisión, de 26 de junio, por el que se establece determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 2202/96 del Consejo, sobre régimen de ayuda a os productores de determinados cítricos.

      C.- Que dado que la actora no recibió contestación alguna por la Conselleria sobre las ayudas comunitarias anteriormente solicitadas, reiteró sus solicitudes mediante diversos escritos de fecha 31 de octubre de 2000, en los que solicitaba nuevamente se procediera al abono a esta organización de productores (OP) de la ayuda comunitaria a la transformación de cítricos para la campaña 1999/2000, correspondientes a cada uno de los productos y por los importes anteriormente señalados.

      Subsidiariamente se solicitaba que la Conselleria emitiera un certificado acreditativo del silencio positivo producido por haber transcurrido el plazo para la resolución de la solicitud de la ayuda correspondiente a la entrega para la transformación de clementinas, naranjas y satsumas de la campaña 1999/2000 sin que haya emitido ningún tipo de resolución.

      D.- Que el día 11 de diciembre de 2000 mediante escrito del Jefe del Servicio de Mercados Agrarios se remite al Director General de Producción Agraria los escritos presentados por la OP solicitando la resolución confirmatoria de concesión de la ayuda. En dicho escrito, que obra en autos como documento nº 16, se establece lo siguiente:

      "La información disponible en este Servicio indica que por los Servicios Territoriales de Castellón se han realizado en todos los casos los controles establecidos en el Art. 18 del Reglamento (CE) 1169/97 para la campaña 1999/00 que dan lugar al levantamiento de las correspondientes Actas de Control de entrega de cítricos para su transformación por Organizaciones de Productores que verifica "a posteriori" la idoneidad de la gestión de la ayuda. Pero dichas Actas aún no han sido remitidas a este servicio que por tanto, no han iniciado el correspondiente expediente en caso alguno con el pertinente trámite de audiencia en aquellos en que se hubieran detectado irregularidades."

      "...en la nueva redacción del artículo 15 citado por el Reglamento (CE) 1082/99 publicado el 26/05/99

      , sólo aplicable a partir de esta fecha. Se puede recordar que esta nueva redacción establece que "El organismo competente del Estado miembro en el que se haya cosechado la materia prima abonará la ayuda a partir del momento en que el organismo de control del estado miembro donde se efectué la transformación haya comprobado que los productos objeto de la solicitud de ayuda han sido entregados a industria de transformación" (requisito que podría haber cumplido la OP nº 711 durante la campaña 1999/00)."

      Luego, para la Conselleria esta OP cumplió con los requisitos exigidos por la normativa comunitaria aplicable a la campaña 1999/00, teniendo, en consecuencia, derecho a las ayudas solicitadas.

      E.- Que el día 17 de noviembre de 2000 la Dirección Territorial de esa Conselleria levantó tres Actas de Control de entrega de cítricos para su transformación por las organizaciones de productores, relativas al primer trimestre, correspondiente a cada uno de los productos objeto de las solicitudes de ayuda para la Campaña 1999/2000, en las cuales se hace constar los resultados de las inspecciones realizadas a esta OP en fecha 27 de junio de 2000, que en definitiva demuestran la regularidad de esta OP en relación con las cantidades entregadas de fruta para su transformación, así como de los datos que figuran en la contabilidad general de la misma. El contenido de dichas Actas fue firmado de CONFORMIDAD por el representante de la OP en relación con lo manifestado en las mismas desde el principio hasta el párrafo 3º del folio 4, y de DISCONFORMIDAD en relación con el procedimiento seguido por la Conselleria al no haber sido este el objeto de la inspección que se comunicó por los Servicios Territoriales de la Conselleria demandada a esta OP mediante Fax de fecha 20 de junio de 2000.

      F.- Que al no haberse recibido contestación alguna de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación en relación con la procedencia o improcedencia del abono de las ayudas por la entrega de cítricos para su transformación en industria durante la campaña 1999/00, la actora interpuso RECURSO DE ALZADA, el día 8 de marzo de 2001, ante la Hble. Consellera de Agricultura, Pesca y Alimentación, frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de nuestros escritos de fecha 31 de octubre de 2000. (Documento nº 18 del expediente).

      En este recurso se solicitaba que la Administración demandada acordase la procedencia del abono de las ayudas comunitarias a la transformación de cítricos solicitadas, que ascienden a un total de CINCUENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTAS CUARENTA MIL TRESCIENTAS VEINTIDÓS PESETAS (52.240.322- Ptas.), más los intereses de demora. G.- En fecha 22 de junio de 2001, se dicta la Resolución de la Hble. Consellera de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se desestima el Recurso de Alzada interpuesto por la actora, y ordena a la Dirección General de Producción Agraria, que proceda a dictar una resolución administrativa en la que se declare la procedencia o improcedencia de la percepción de las ayudas solicitadas. (Documento nº 22 de autos)".

      Es contra este último acto que acciona la SAT Citriana Nº 184 C.V.

      En el TERCERO tras prolijas argumentaciones con mención de los arts. 15, 18, 19 Reglamento CE 1169/97 en la redacción dada por Reglamento 1082/1999 que aplica el Reglamento CE 2202/96, rechaza la pretensión de que la subvención con fondos del FEOGA pueda obtenerse por silencio positivo por cuanto los expedientes se entienden iniciados de oficio. En tal caso el silencio es negativo y no reputa aplicable el art. 43 de la Ley 30/1992, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, LRJAP y PAC, sino el art. 44.1 de la citada norma legal.

      Finalmente en el CUARTO entra en el fondo y declara "En cuanto al fondo el actor manifiesta que cumple con las condiciones para obtener la correspondiente subvención, en el documento del expediente 19/1 a 8, consta informe de 11.05.2001 del Director General de Producción Agraria que toma como base el Informe del Agente de Intervención de 12.12.2000 relativo al acta de transformación de la O.P. SAT Citriana de Burriana (documento 17/ 21 a 27 del expediente) donde constan gravísimas irregularidades de la parte actora que, a modo de resumen:

      1) Cuando se contrasta, para todos los cítricos, las superficies que figuran en el LEP con las del catastro, estas últimas son inferiores a veces de forma muy significativa con lo cual los rendimientos se incrementan notablemente. Hay dos casos, incluso, en que tales superficies catastrales no aparecen o no son de cítricos.

      Ello ha quedado constatado en ocho de los treinta y tres productores independientes con Acuerdos.

      2) Cuando se contrastan las entregas contabilizadas de clementina para su industrialización en zumo a la OP nº 711 con la cantidad global del conjunto de solicitudes presentadas por dicha OP durante la campaña 1999/00 aparece una diferencia por una cantidad casi equivalente a aquellas entregas.

      Para la clementina en caso de socios:

   1. Existe el caso de dos importantes socios (num. 4 y 5) que en Clemenules las entregas contabilizadas suponen más del doble de la que presentan sus potenciales productivos. El calificativo de importantes queda justificado al añadir que son los copropietarios del almacén en que hacen sus entregas a la OP nº 711 el resto de sus socios y que las entregas de ambos socios, sólo para esta variedad supone más del 28 por ciento del total de las entregas de los socios de todas las vadedades de ciementina (sic).

   2. Aparte de los casos anteriores existen entregas por un total de 94.834 kg. de clementina atribuidas a diferentes socios (cuatro sobre un total de dieciséis) que no están respaldadas por los correspondientes efectivos productivos.

      Y para el caso de la naranja procedente de socios hay una cantidad de 68.186 kg. cuya entrega no viene respaldada por los LEP.

      Independientemente de todo lo anterior, dos entregas a industria por 20.560 kg. de naranja y 28.880 kg. de clementina no están amparadas por las respectivas comunicaciones previas de dicha entrega al órgano gestor correspondiente.

      En consecuencia, en base, exclusivamente, al análisis de la documentación disponible en el momento de la inspección, pueden extraerse estas conclusiones:

      1. ) Carece de verosimilitud el modo de proceder descrito por la OP nº 711 en el Recurso, según el cual una sola persona, empleado de la OP, reciba "directa y personalmente" en siete lugares diferentes (distantes en un radio de acción de 30 km.) todos los lotes y partidas que corresponden a casi 4 millones de tm. de cítricos contrastando el origen, calidad y cantidad de cada lote o partida sino es en base a las comunicaciones de los almacenes receptores de las entregas, al menos, de los productores independientes, tal como se refleja en las Actas de control aunque la OP nº 711 muestre su disconformidad en este punto.

         Que la comunicación se realice por el almacén receptor y no por el productor independiente (de cuya comunicación, además, no hay constancia documental alguna) significa que el albarán firmado por la misma persona se confecciona "a posteriori» de acuerdo con aquella comunicación del almacén privado y no tiene validez alguna. La OP nº 711, está a lo que le comunican los almacenes privados supuestamente perceptores y, por tanto, no puede garantizarse el origen de esta mercancía que puede proceder del productor independiente con Acuerdo o de los propios almacenes privados indicados.

         Tan escasamente convincente resulta la explicación basada en la "Transabilidad" que da el representante de la OP nº 711 en el momento de la inspección y que se recoge en las correspondientes Actas (aunque impugnadas en este extremo) como en la versión que se describe en el Recurso, en especial, en la referencia a las entregas de los productores independientes.

         Adicionalmente debe subrayarse estos dos hechos:

         - No hay constancia documental alguna de los acuerdos de colaboración que según cita textualmente el recurrente existen con los seis almacenes privados para que los productores independientes con acuerdos con la OP nº 711 efectúen sus entregas en los mismos.

         Ello supone, además, el incumplimiento de los términos de los propios Acuerdos, sobre el lugar de la entrega de la mercancía salvo en aquellos casos en que el productor independientes es, a la vez, socio o titular del almacén privado.

         - Las Actas de inspección de salidas a industria reflejan irregularidades en algunas partidas en el sentido de que, el camión ya ha sido cargado anteriormente al momento de la inspección.

         Por otra parte, existen entregas a industria que no tienen la exigida comunicación previa al órgano gestor correspondiente, lo que hizo imposible su inspección y, por consiguiente, no puede accederse al pago de la ayuda correspondiente a las cantidades de dichas entregas.

      2. - En 8 de los 33 productores independientes las superficies de cítricos que figuran en el LEP son en relación a las que figuran en el catastro:

         -Superiores en 6 casos.

         -No existe la dedicación a cítricos (1 caso).

         -No existe superficie catastral alguna (1 caso).

         Ello hace que los rendimientos obtenidos, en base a las producciones reflejadas en el LEP aumenten de forma significativa en términos relativos, superando en 4 casos los 50.000 Kg. por ha. Alcanzando en uno de ellos más de 161.000 Kg/ha de navelina.

         Por lo que respecta a las entregas, se producen simultáneamente estos hechos para el producto clementina:

         - El productor independiente nº 19 figura que ha enviado á industria 29.780 kg. de clementina cuando en el LEP sólo se refleja que posee okitsu.

         - Dos socios (nº 4 y 5) con un potencial productivo conjunto de 184.200 kg. de clemenules según LEP entregan 404.800 kg. de esta variedad (ello supondría un rendimiento, no aceptable, de casi 78.500 kg./ha). La cantidad indicada de entregas de dichos socios significa más del 28% de total de entregas de clementina procedentes de socios a la OP nº 711.

         - Hay tres casos de socios (nº 9, 10 y 16) que entregan variedades que no figuran en el LEP. En éste además no aparece un socio que efectúa entregas. En conjunto, la cantidad afectada por estas circunstancias alcanzan los 94,834 kg. de clementina.

         - En las solicitudes de ayuda a la producción presentadas por la OP nº 711 figuran 2.667.298 kg, de clementina de origen de productores independientes cifra que es inferior en más de 660.000 kg. a la que figura en los Acuerdos. A pesar de ello, las entradas reales de dicho origen se cifra en 1.337.520 kg.

         En el producto naranja hay dos casos de socios (nº 4 y 5) que entregan variedades que no figuran en el LEP. En éste, además, no aparece un socio que efectúa entregas. En conjunto, la cantidad afectada por estas circunstancias alcanzan los 68.186 kg.

         Por todo ello, y en base al análisis de la documentación contable disponible el déficit entre las entregas contabilizadas de clementina de productores independientes y el conjunto de las cantidades que figuran en las solicitudes sólo pueden cubrirse con entregas de terceros que ni son socios ni productores independientes con Acuerdos, teniendo en cuenta que la cantidad global de tales Acuerdos, no se ha cumplido.

         Ello resulta de todo punto coherente con las inverosímiles descripciones que realiza el representante de la OP nº 711 tanto en las Actas (impugnadas en este extremo) como en el Recurso. Y en base a las mismas, la mercancía entregada por terceros (no socios ni productores independientes con Acuerdos) procede de mercancia propia de los clientes de los almacenes privados en los que, asegura el recurrente, entregan los productores independientes (sin existir fehaciencia documental alguna del preceptivo acuerdo) e, incluso, del propio almacén arrendado por la OP nº 711 para las entregas de los socios, ya que a sus propietarios, a su vez, socios nº 4 y 5 de dicha OP, se les atribuyen unas entregas de clemenules muy superiores a los potenciales productivos que tienen en el LEP y que constituyen una proporción significativa de las entregas de socios. Todo ello abonado, además, con las irregularidades detectadas en las Actas de salidas a industria desde aquellos almacenes.

         Ante este cúmulo de irregularidades que se presentan a la hora de dictar la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación en la resolución de 22.06.2001, analiza primero el silencio administrativo y concluye que tiene carácter negativo, punto que ya hemos examinado y que la Sala es coincidente en cuanto al resultado pero difiere sensiblemente del razonamiento, con esta conclusión de silencio administrativo negativo la obligación de la Administración al resolver la alzada era tras rechazar el silencio entrar en el fondo y analizar las cuestiones planteadas en el recurso de alzada y las que se desprenden del expediente administrativo. Ahora bien, como recoge la resolución administrativa en el antecedente tercero in fine la postura lógica (desde el punto de vista de la Administración) era denegar la subvenciones con base en el informe del Agente de Intervención de 12.12.2000 relativo al acta de transformación de la O.P. SAT Citriana de Burriana (documento 17/ 21 a 27 del expediente) no combatido en el recurso de alzada, no obstante, se da cuenta que de dicho informe no se había dado traslado a la parte para que hiciera alegaciones al objeto de desvirtuar los hechos en la misma contenidos y decide, desestimar la solicitud de silencio administrativo positivo y devolver el expediente a la Dirección General para que, previo traslado del informe dictase la resolución pertinente. La Sala considera que el criterio de la resolución administrativa es ajustado a Derecho, máxime cuando el enfoque del recurso de alzada en base al no traslado era o tenía como objeto el "silencio administrativo positivo", base jurídica con la que llega al este Tribunal pues a pesar de contar con todo el expediente el demandante no intenta desvirtuar las manifestaciones en el mismo contenido, lo que hubiera obligado a la Sala a entrar en el fondo sino que continúa con la linea del expediente administrativo tomando como base el silencio administrativo positivo sin camentario (sic) o alegación sobre dicho informe. En consecuencia, se desestima el recurso".

Un primer motivo se suscita al amparo del art. 88.1. c) LJCA por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y de las normas reguladoras de la sentencia al entrar a valorar cuestiones que no forman parte del objeto del recurso por lo que lesiona el art. 33 y el art. 67 LJCA en relación con el art. 218 LEC .

Imputa, pues, incongruencia "extra petitum" pues sostiene que las referencias a los controles producidos respecto las ayudas de la campaña 1999/2000 son ajenas al pleito que se circunscribía a las ayudas por entrega de cítricos a la industria de transformación durante la citada campaña y a su eventual obtención por silencio positivo.

Rechaza la administración autonómica la existencia de incongruencia pues defiende que la sentencia contesta a las pretensiones de la parte sin que en su fundamento de derecho cuarto vaya más allá de las pretensiones al recoger el contenido de los hechos obrantes en el expediente.

Un segundo motivo se articula con amparo en el art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 15 del Reglamento CE 1169/1997, del Consejo . Aduce que el procedimiento no se inicia de oficio por la administración sino por la actividad de los administrados mediante la entrega de los cítricos a la industria de transformación. Mantiene que una vez se comprueban las entregas nace automáticamente el derecho a percibir las ayudas tal cual establece el mencionado precepto comunitario. Aduce que la Sala ha confundido el procedimiento de reintegro de las ayudas con el de concesión.

Un tercer motivo imputa infracción del art. 43 en relación con el art. 42.3 de la Ley 30/1992, LRJAPAC, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Vuelve aquí a rechazar el calificativo de procedimiento de oficio por lo que insiste en la aplicación del silencio positivo.

Objeta ambos motivos conjuntamente la administración. Invoca la reiterada jurisprudencia de este Tribunal acerca de que las subvenciones constituyen una actividad de fomento, modal, con carácter finalista y carente de la naturaleza de acto declarativo de derechos pues es preciso acreditar el cumplimiento de los requisitos legales. Niega asimismo la posibilidad de la entrada en juego del silencio positivo.

Siguiendo el orden lógico de los motivos empezamos por el primero amparado en la letra

3. del art. 88.1. LJCA . En aras a su delimitación resulta oportuno recordar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (entre otras muchos en la sentencias 170/2002, de 30 de septiembre, 186/2002, de 14 de octubre, 6/2003, de 20 de enero, 91/2003, de 19 de mayo, 114/2003, de 16 de junio, 8/2004, de 9 febrero y 95/2005, de 13 de abril ) acerca de que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones (STC 36/2006, de 13 de febrero ).

   La citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas (STC 189/2001, 24 de septiembre ). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que respecto a los alegatos no es preciso una respuesta pormenorizada a todos ellos (SSTC 148/2003, 8/2004, de 9 de febrero ), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes (STC 4/2006, de 16 de enero ). E insiste en que es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar al citado máximo interprete constitucional (STC 8/2004, de 9 febrero ). Cabe, además, una respuesta de forma tácita o implícita (STC 45/2003, de 3 de marzo ). No es posible un fallo que contravenga los razonamientos expuestos para decidir (SSTC 23/1996, 208/1996 ).

   La importancia de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición ya era un requisito destacado en la derogada LJCA 1956, en su art. 43 . Precepto ahora reproducido en el art. 33 LJCA 1998 en relación con el art. 65.2 de la misma norma, con un tenor similar en su redacción, que obliga a someter a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su resolución. Disposiciones una y otra encaminadas a preservar el principio de contradicción como eje esencial del proceso.

   Se observa que no es necesaria una correlación literal entre el desarrollo argumentativo de los escritos de demanda y de contestación y el de los fundamentos jurídicos de la sentencia. Podemos, por ello, resumir la doctrina de esta Sala sobre la materia en:

1. Se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (SSTS 15 de febrero, 9 de junio y 10 de diciembre de 2003, 13 de junio de 2006), es decir la incongruencia omisiva o por defecto; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso (sentencias de 13, 21 y 27 de octubre de 2004, 13 de junio de 2006, 5 de diciembre de 2006 ); o sobre cuestiones diferentes a las planteadas incongruencia mixta o por desviación (así entre otras 4 de abril de 2002, 17 de julio y 21 de octubre de 2003).

2. El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión (SSTS 13 de junio y 18 de octubre de 199, 25 de junio de 1996, 17 de julio de 2003 ). En consecuencia el principio "iuris novit curia" faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altere la pretensión ni el objeto de discusión.

3. Es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (SSTS 3 de julio y 27 de septiembre de 1991, 13 de octubre de 2000, 21 de octubre de 2003 ). Cabe, por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales.

4. No cabe acoger un fundamento que no se refleje en la decisión ya que la conclusión debe ser el resultado de las premisas establecidas (Sentencias de 26 de marzo de 1994, 27 de enero de 1996, 10 de febrero de 2001 ). Se insiste en que las contradicciones producen confusión mientras que la precisión impone un rigor discursivo que se ignora en los casos de incoherencia interna (Sentencia de 30 de septiembre de 2002 ). Es necesario, por tanto, que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo.

   Si llevamos la anterior doctrina al supuesto de autos no debe aceptarse el alegato de la recurrente que atribuye a la sentencia incongruencia "extra petitum". Ni la Sala se pronuncia sobre una pretensión que no hubiere sido deducida en el recurso ni, menos aún, concede algo que no hubiese sido pedido.

   Ciertamente la Sala de instancia efectua unas argumentaciones "obiter dicta" acerca de hechos acreditados en el expediente que le ayudan a situar la cuestión objeto de debate. Mas tales razonamientos o incluso exposiciones fácticas carecen de relevancia alguna en la razón de decidir de la sentencia que es a lo que debemos atender para valorar si existe o no incongruencia. Sin perjuicio de que la Sala de instancia hubiere hecho mención a todas las vicisitudes acontecidas en el procedimiento administrativo lo cierto es que no se desvía del objeto de la demanda, es decir si las ayudas pretendidas se obtuvieron o no por silencio. Y la decisión confirmatoria del acto administrativo la adopta exclusivamente sobre tal punto, tal cual refleja claramente el último párrafo del fundamento de derecho cuarto.

   No ha habido, por tanto, indefensión material alguna que afectara al recurrente al confirmar la Sala de instancia un acto administrativo del Conseller de Agricultura, Pesca y Alimentación que al tiempo que desestima el recurso de alzada contra desestimación presunta por silencio de la pretensión de abono de la ayuda comunitaria a la transformación de cítricos en la campaña 1999/2000 también ordena a la Dirección General de Producción Agraria que proceda a dictar una resolución en que se declare la procedencia o improcedencia de la percepción de las ayudas solicitadas.

Con carácter previo al concreto examen de los dos motivos de fondo vamos a realizar una sucinta referencia a algunos supuestos examinados por este Tribunal en el ámbito de la concesión o, en su caso, reintegro de subvenciones bien con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o de ayudas con Fondos Europeos, tal cual hemos efectuado en precedentes procesos relativos a ayudas comunitarias de cítricos (STS 12 de julio de 2006, recurso de casación 1236/2004, 25 de abril de 2007, recurso de casación 6702/2004 ).

1. Respecto al régimen comunitario de ayuda al consumo de aceite de oliva este Tribunal en su sentencia de 2 de junio de 2003, recurso de casación 3725/1999, ha sentado que no puede entenderse que se establezca sobre un sistema exclusivo de control previo que comporte la preclusión de cualquier mecanismo ulterior de comprobación, como la acredita el artículo 12.1 del Reglamento CEE 2677/85. Se ha dicho también en la citada sentencia que "en caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuren en la solicitud de ayuda, se pueda proceder a una comprobación de la contabilidad financiera del solicitante y, en su caso, a controlar también los datos de los proveedores que abastecen de aceite a la empresa del envasado, así como de los operadores a los que se haya suministrado el aceite envasado. Ello con independencia de que, conforme al artículo 81.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre -aplicable a las ayudas y subvenciones cuya gestión corresponda a la Administración del Estado- establece entre las obligaciones del beneficiario el sometimiento a las actuaciones de comprobación".

   Manifestó también la precitada sentencia que "no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC. Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

   Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

   No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla".

   Tras sentar el carácter modal declara, "cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda".

2. Subraya la Sentencia de 5 de mayo de 2004, recurso de casación 6222/2001 en que el art. 81 de la LGP, en la redacción dada por la Ley 31/1990, impone al beneficiario la necesidad de acreditar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó la ayuda o subvención.

3. La Sentencia de 24 de febrero de 2003, recurso de casación 2336/1998, en el ámbito de ayudas para la adquisición de leche desnatada en polvo para fabricar piensos compuestos, reitera el carácter modal de la subvención, así como que basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido sin que, por tanto, fuere preciso la aplicación de lo establecido para la revisión de oficio de los actos nulos. Argumenta que procede el reintegro de las cantidades percibidas cuando se da alguna de las circunstancias establecidas en el art. 81 de la LGP .

4. La Sentencia de 6 de octubre de 1998, recurso de apelación 6359/1992 enjuicia la pérdida de unas ayudas al sector de forrajes desecados por incumplimiento de normativa comunitaria destacando que no se está ante un procedimiento sancionador y si estrictamente en el cumplimiento de la propia normativa comunitaria, que exige valorar y averiguar las posibles irregularidades en la ayuda y al tiempo dispone la recuperación de lo indebidamente percibido.

5. El carácter modal de la medida de fomento administrativo que constituyen las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, exigiendo el pleno cumplimiento de la actividad prevista o que el beneficiario tenga un determinado comportamiento también ha sido declarado de forma constante como se concluye de las SSTS 13 de enero de 2003, recurso de casación 6885/1998; de 12 de mayo de 2004, recurso de casación 4776/2000; y de la STS de 17 de octubre de 2005, recurso de casación 158/2000, con cita de otra anterior de 7 de abril de 2003, recurso de casación 11328/1998 .

   Otro tanto se dice en la STS de 25 de marzo de 1998, recurso contencioso administrativo 726/1994, con cita de otras anteriores de 27 de mayo de 1988, 7 de noviembre de 1989 y 15 de enero de 1991 acerca de que "la subvención y beneficios fiscales que se conceden a quienes proponen programas de desarrollo industrial implican una carga modal susceptible de resolver el contrato por el incumplimiento de las condiciones pactadas". Criterio análogo en la STS de 3 de febrero de 1998, recurso contencioso administrativo 462/1993 .

   De forma paralela diversas sentencias (21 de febrero de 1998, recurso contencioso administrativo 731/1994, 4 de febrero de 1999, recurso contencioso administrativo 665/1995, 19 de octubre de 1999, recurso contencioso administrativo 753/1995 ) confirman las declaraciones de caducidad de los beneficios concedidos, con obligación de reintegro al Tesoro Público de la subvención percibida, por incumplimiento parcial de condiciones en Polos de Desarrollo Industrial.

   Del mismo modo se ha insistido en el carácter modal en el ámbito de ayudas al empleo en el ámbito de Convenios con administraciones públicas para la realización de obras por trabajadores desempleados (sentencia de 13 de enero de 2003, recurso de casación 6886/1998, 20 de junio de 1997, recurso de apelación 13451/1991 ).

   Finalmente debemos remarcar que el procedimiento de reintegro de subvención por incumplimiento de los requisitos exigidos en su otorgamiento no comporta la revocación de un acto previo declarativo de derechos como recuerda la Sentencia de 4 de noviembre de 2005, recurso de casación 825/2003, relativa a una subvención para la creación de un determinado número de puestos de trabajo con cargo a los Presupuestos Generales de una Comunidad Autónoma.

Lo prolijamente relatado en el fundamento precedente pone en evidencia que esta Sala se ha pronunciado de forma reiterada acerca del indiscutible carácter modal y condicional en el otorgamiento de subvenciones o de ayudas económicas, fuere con fondos de los Presupuestos Generales del Estado o fuere con Fondos Europeos cuya gestión incumbe a las autoridades españolas, estatales o de las comunidades autónomas en razón del régimen competencial que correspondiere. Naturaleza condicional que no solo se proyecta en el ámbito de un procedimiento de reintegro sino también en el de obtención aquí concernido.

Y como dijimos en la precitada STS de 12 de julio de 2006 el art. 15 del Reglamento CE 1169/97 declara que no "se concederá ninguna ayuda respecto de las cantidades que no hayan podido ser sometidas al control necesario de las condiciones de concesión de la ayuda. En tal sentido el art. 10 del Reglamento sienta la obligación de que en cada certificado de entrega que se expedirá en cuatro ejemplares figure la fecha y hora de la descarga, el medio de transporte utilizado, el número de identificación del contrato al que corresponde el lote, el peso bruto neto del lote, etc. Y los arts. 16 y 17 determinan la información que necesariamente figurara en los registros de las organizaciones de productores y en la de los transformadores a fin de que, conforme al art. 18, los Estados Miembros puedan efectuar los controles previstos en el citado precepto, sin perjuicio de los controles adicionales a que se refiere el art. 19 ".

Por ello, en la mencionada sentencia se declaró que la naturaleza modal de la ayuda que exige unas comprobaciones no solo veda su obtención por silencio, sino que evidencia que se trata de un procedimiento en el que los particulares, aquí productores, realizan la petición de ayuda durante el término de las "campañas" establecidas en el Reglamento CE 1169/97 de la Comisión de 26 de junio de 1997 cuya convocatoria aunque tenga un plazo predeterminado no implica constituya un procedimiento iniciado por voluntad de los administrados, sino que éstos interesan mediante la correspondiente petición el régimen de ayudas establecidas previamente para los productores de determinados cítricos.

No prosperan, por tanto, los motivos segundo y tercero.

A tenor art. 139 LJCA procede imponer las costas a la parte recurrente hasta un límite de

4.500 euros, en concepto de honorarios de letrado, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,