STS, 3 de Febrero de 1998
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 462/1993 |
| Fecha de Resolución | 3 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso arriba indicado, interpuesto por la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., representada por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 16 de octubre de 1.992 y 26 de marzo de 1.993, por los que se declaró la caducidad de los beneficios que fueron concedidos a la entidad mercantil recurrente en el Gran Área de Expansión Industrial de Galicia, por incumplimiento de las condiciones fijadas para su disfrute.
Es parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
1. La representación procesal de la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. L., interpuso recurso contencioso- administrativo contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 16 de octubre de 1.992 y 26 de marzo de 1.993, por los que se declaró la caducidad de los beneficios que fueron concedidos a la entidad mercantil recurrente en el Gran Área de Expansión Industrial de Galicia, por incumplimiento de las condiciones fijadas para su disfrute.
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Mediante escrito de fecha 5 de octubre de 1.996, la parte actora fomuló su demanda, solicitando que se declare no ser conforme a Derecho las resoluciones impugnadas, con imposición de costas a la Administración si se opusiere por temeridad.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 15 de noviembre de 1.996. El Abogado del Estado, solicita que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se confirme la legalidad de los actos impugnados.
1. Por auto de fecha 28 de febrero de 1.997, la Sala acordó recibir el pleito a prueba. La parte actora propuso prueba documental que fue declarada pertinente en parte por auto de fecha 28 de abril de 1.997, habiéndose practicado la prueba declarada pertinente.
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Las partes, en sus escritos de conclusiones, reiteraron sus pedimentos contenidos en la demanda y contestación a la misma.
1. Por diligencia de ordenación de fecha 2 de septiembre de 1.997, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones, y se declararon conclusas las actuaciones que quedaron pendiente de señalamiento cuando por turno correspondiera.
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Por providencia de fecha 16 de octubre de 1.997 se designó Ponente al Magistrado Don Eladio Escusol Barra y se señaló el día 28 de enero de 1.998 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.
Para la resolución del presente recurso contencioso-administrativo, es necesario consignar, extraídos del expediente administrativo y del proceso, los siguientes datos fácticos:
a). El Consejo de Ministros, por resolución de fecha 1 de diciembre de 1.977, acordó aceptar la petición formulada por la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., para la concesión de beneficios en el Gran Área de Expansión Industrial de Galicia. A dicha entidad mercantil se le concedió una subvención de 4.488.845 pesetas, con la condición de que invirtiera 49.876.052 pesetas y creara 10 puestos fijos de trabajo.
b). Al constar, sin duda alguna, en el expediente administrativo el incumplimiento de las condiciones a que estaba sometida la subvención concedida a la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., con fecha 19 de mayo de 1.986, se notificó a dicha entidad mercantil la iniciación del expediente de caducidad de los beneficios otorgados. En el expediente administrativo, se concedió a dicha empresa el trámite de audiencia del que no hizo uso. El expediente terminó por resolución del Consejo de Ministros de fecha 16 de octubre de 1.992, por la que se acordó declarar la caducidad de los beneficios concedidos a la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A.
c). La entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., con fecha 21 de enero de 1.993, interpuso recurso de reposición contra la resolución del Consejo de Ministros de fecha 16 de octubre de 1.992, pro la que se acordó declarar la caducidad de los beneficios que le fueron concedidos. El recurso de reposición fue desestimado al rechazar que se hubiere producido la prescripción y la caducidad alegadas por la entidad recurrente, y, además, porque la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., solamente había justificado la creación de cuatro puestos de trabajo fijos.
1. En la demanda y en el escrito de conclusiones, la parte actora, no aceptó la tesis del incumplimiento de las condiciones (expresando que las decisiones administrativas vulneran el artículo 24 de la Constitución Española y el principio de reformatio in peius) y solicitó que se declare no ser conforme a Derecho las resoluciones impugnadas, con imposición de las costas a la Administración si se opusiere por temeridad. En apoyo de sus pretensiones la demandante argumentó así: que daba por reproducidos todos sus alegatos formulados en vía administrativa sobre la prescripción y la caducidad, y que, además, a su juicio, según la prueba practicada en el proceso ha quedado acreditado que cumplió con el compromiso de crear diez puestos de trabajo.
Los alegatos de la parte demandante deben ser desestimados por las siguientes razones:
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Por la actividad administrativa de fomento, el Estado atiende, de manera directa e inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas, que pueden ser de contenido económico, al sujeto fomentado. Pero el otorgamiento de ventajas, comporta, necesariamente, que la entidad fomentada, cumpla las condiciones aceptadas.
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Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público -sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados-, permite llegar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado -como hemos puesto de relieve-, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada; de ahí que ésta (la persona fomentada)quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, solo produce "beneficio" al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social. Pues bien:
Respecto de la prescripción, no es posible estimarla, tal como hizo la Administración, puesto que el plazo para cumplir las condiciones finalizaba el día 2 de enero de 1.983, se inició el plazo de cinco años para poder instar el procedimiento de incoación del expediente de caducidad y requerir el reintegro; pues bien, el expediente de caducidad se inició antes de transcurrir el plazo de prescripción y el acto inicial se notificó a la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., el 19 de mayo de 1.986 y siguió la tramitación, de suerte que en 3 de diciembre de 1.986 la Gerencia de la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia propuso a la Comisión Provincial de Gobierno de Orense que se apreciara el incumplimiento de las condiciones contenidas en el acuerdo de concesión de los beneficios, propuesta que con fecha 10 de diciembre de 1.986 se elevó al Subdirector General de Acción Territorial. No cabe, pues, apreciar la prescripción alegada, cuestión esta ya resuelta por sentencias de esta Sala de fecha 13 de octubre de 1.995 y 16 de julio de 1.997.
A la caducidad del expediente se refiere específicamente el artículo 99 de la LPA. La caducidad opera en la Ley de Procedimiento Administrativo por la paralización del expediente administrativo imputable al interesado. La caducidad del procedimiento y el archivo del mismo descansa, en dicha Ley, en la presunción de que la intención del interesado es la de abandonar el procedimiento, si bien alguna sentencia como la de fecha 9 de octubre de 1.965, precisó que la caducidad de los expedientes por transcurso de un plazo prefijado sin actividad de los interesados es un remedio que el legislador ha arbitrado para evitar dilaciones indefinidas, cuando la pasividad del particular paraliza unas actuaciones en curso. Para que se produjera la terminación del expediente por caducidad se requería la correspondiente declaración por parte de la Administración. Y la doctrina expresó que la Administración, al amparo de los artículos 98.2 y 99.1 de la LPA podía no declarar la caducidad cuando la cuestión suscitada entrañase interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. En el caso que nos ocupa, la Administración, al resolver el recurso de reposición que la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., interpuso contra el acuerdo de 16 de octubre de 1.992, precisó que no era posible la declaración de caducidad del expediente, sin duda atendiendo a lo dispuesto en el artículo 98.2 de la LPA, y no apreciando indefensión ni ningún defecto de forma, resolvió que conforme a lo dispuesto en el artículo 2, Base quinta, apartado 6, del Real Decreto 3.361/1.983, de 28 de diciembre, el incumplimiento por parte del beneficiario, en el plazo establecido, de alguna de las condiciones específicas fijadas en la resolución individual y aceptadas por aquél, es causa de caducidad de los beneficios (cuestión de fondo), quedando obligado el beneficiario a reintegrar al Tesoro Público las cantidades que hubiera percibido por subvenciones directas, más los intereses correspondientes.
Todo lo que acabamos de razonar hasta el momento, es fruto del contenido del expediente administrativo y es expresión de que la Administración ha observado las formas esenciales de elaboración del procedimiento que concluyó con el acto administrativo inicial impugnado. La entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., ha incumplido la obligación de crear diez puestos de trabajo, lo que aparece reflejado en el expediente administrativo sin duda alguna. El examen del expediente administrativo y toda la prueba del proceso, ponderada en términos favorables al recurrente, determina que lo más que se puede aceptar es que creó cuatro puestos de trabajo fijos, lo cual determina que debamos desestimar la demanda. Debemos consignar, además, que no existe vulneración del derecho de tutela judicial efectiva, porque conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Española, la parte demandante obtuvo ya en vía administrativa una resolución fundada y la obtiene también, ahora, en vía judicial. Tampoco cabe apreciar que se haya vulnerado el principio de la "reformatio in peius".
Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 16 de octubre de
1.992 y 26 de marzo de 1.993, por los que se declaró la caducidad de los beneficios que fueron concedidos a la entidad mercantil recurrente en el Gran Área de Expansión Industrial de Galicia, por incumplimiento de las condiciones fijadas para su disfrute.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
QUE DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS, EN SU TOTALIDAD (en todas sus pretensiones), el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil METALÚRGICA GALLEGA, S. A., contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 16 de octubre de 1.992 y 26 de marzo de 1.993, por los que se declaró la caducidad de los beneficios que fueron concedidos a la entidad mercantil recurrente en el Gran Área de Expansión Industrial de Galicia, por incumplimiento de las condiciones fijadas para su disfrute. DECLARAMOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Pera Bajo.
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