STS, 30 de Junio de 2006

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso nº 2006/2001, promovido por DOÑA Mariana y DON Carlos Jesús y en el que ha sido parte demandada la DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA y el AYUNTAMIENTO DE LLODIO , sobre aprobación definitiva de la modificación puntual del PGOU de LLodio.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de febrero de 2003 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLO: Que debemos desestimar como desestimamos el presente recurso nº 2006/2001, interpuesto por la Procuradora Dª María Cruz Serralta García en nombre y representación de Dª Mariana y de D. Carlos Jesús contra la Orden Foral 777/2001, de 30 de julio, de la Diputación Foral de Álava por la que se aprueba definitivamente la modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Llodio en el Area Z.V.36 (GOIKOPLAZA). Sin imposición de las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Doña Mariana y Don Carlos Jesús, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de marzo de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 25 de abril de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "se case la Sentencia recurrida, y resuelva de conformidad con lo solicitado en el Suplico del escrito de demanda formalizado por esta parte en el procedimiento de referencia, siguiendo adelante con los trámites procedentes en derecho y con expresa imposición de costas a la Administración demandada".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 6 de octubre de 2004, ordenándose también, por providencia de 9 de diciembre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la DIPUTACIÓN FORAL DE ALAVA en escrito presentado en fecha 20 de enero de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y suplicando a la Sala dictara sentencia "declarando la impugnada ajustada a Derecho, con expresa imposición de costas a la recurrente".

El AYUNTAMIENTO DE LLODIO, en su escrito presentado en fecha 3 de febrero de 2005 se opuso al recurso de casación formulado, exponiendo los razonamientos que creyó pertinentes y suplicando a la Sala dictara sentencia por la que "se confirme íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente".

Por providencia de 9 de mayo de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de junio de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección Segunda) dictó en fecha de 5 de febrero de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 2006/2001 , por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª. Mariana y D. Carlos Jesús contra la Orden Foral 777 de 30 de julio, de la Diputación Foral de Álava, por la que se aprobó definitivamente el expediente de Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Llodio (Área ZV 36 Goikoplaza).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, contestando a las pretensiones de la parte recurrente ---que, en síntesis, pretendía la clasificación de los terrenos de su propiedad como urbanos---, argumentado, por lo que aquí interesa, en los siguientes términos:

1. La sentencia de instancia, tras dejar constancia del marco normativo y jurisprudencial de la cuestión suscitada, parte de una primera conclusión: "el carácter urbano del suelo de autos no pude derivar del hecho de que así haya sido reconocido en el planeamiento anterior, si no contaba con los servicios urbanísticos básicos, ya que en tal caso dicho planeamiento es disconforme a derecho".

2. La sentencia de instancia, a continuación, deja constancia de la consideración de la parcela de autos en el planeamiento anterior de Llodio: "según se deduce de la certificación aportada por el Ayuntamiento de Llodio como Doc. Nº 1 de su escrito de contestación a la demanda, la parcela si bien recibió en el PGOU de 15 de junio de 1970 la clasificación de zona de bloques impuestos conforme a la ley del Suelo de 1956 , fue sin embargo clasificada como suelo urbanizable no programado en el PGOU de Llodio aprobado definitivamente el 26 de julio de 1983 (BOPFA nº 99, de 25 de agosto de 1983), por lo que no siempre fue urbano tal y como se dice en la demanda, aunque el último planeamiento concretamente el PGOU aprobado definitivamente el 20 de enero de 1993 ciertamente clasificó la parcela como urbana".

3. A continuación, la sentencia analiza alguno de los servicios urbanísticos básicos, extrayendo las conclusiones de las que dejamos constancia: Por lo que hace referencia al acceso rodado la sentencia de instancia analiza la prueba pericial de instancia ratificada en autos y la diversa planimetría obrante en las actuaciones, manteniendo las dudas acerca de la colindancia de la parcela de autos con la c./ Bayas de Llodio. Pero, con independencia de tal cuestión, la importante conclusión a la que se llega en la sentencia de instancia es que la zona con la que linda la parte frontal de la finca de los recurrentes "se trata de una plaza de uso peatonal y no de un viario". En concreto se señala que "la parcela no dispone de acceso rodado, ya que la plaza por la que se pretende que tenga es una plaza de uso peatonal pavimentada de conformidad con dicho uso con baldosas y no con el pavimento que ordinariamente corresponde a la zona de circulación rodada apta para dicho uso".

4. Por lo que se refiere al abastecimiento de aguas la sentencia de instancia ---aunque se refiere a que inicialmente el perito mantuvo que tal servicio venía proporcionado desde las plaza colindante--- sostiene, sin embargo, que tanto estos servicios de agua como los de electricidad "se hallaban en la propia calle Bayas", expresando que el perito así vino a reconocerlo teniendo presente el plano aportado por la actora.

5. Por último la sentencia de instancia mantiene que "la conexión del terreno litigioso con la malla urbana tampoco ha sido debidamente acreditada ya que la presencia de los servicios se sitúa en la calle Bayas con la que no linda la parcela".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente en instancia recurso de casación, en el que ha esgrimido tres motivos de impugnación, articulados, todos ellos a través del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo, articulado, como ya hemos señalado, a través del artículo 88.1.d) de la LRJCA , se considera infringido el artículo 78 de la del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ) al afirmarse en la sentencia de instancia que no se dan los presupuestos jurídicos precisos para la consideración como suelo urbano de los terrenos objeto del litigio.

A su vez, en el segundo motivo la infracción se proclama por los recurrentes del artículo 9.3 de la Constitución Española, en relación con el 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), al haberse llevado a cabo, por parte de la Sala de instancia, una valoración arbitraria de la prueba pericial practicada en autos.

Ambos motivos podemos proceder a tratarlos de forma conjunta, dada la relación existente entre los mismos.

El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) ---que, en síntesis, ha asumido el contenido el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anterior Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 )---, dispone, en su apartado a) que "Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya trasformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística".

En el terreno de lo fáctico, como hemos expresado al transcribir con anterioridad tal aspecto, la sentencia asume, de conformidad con la valoración que realiza el Perito de su propio informe, la ausencia de alguno de los anteriores requisitos; en concreto, como ya sabemos, se expresa en la sentencia de instancia que la finca o terrenos propiedad de los recurrentes no cuentan con acceso rodado ni de abastecimiento de agua, amén de no encontrarse los mismos integrados en al malla urbana.

Debemos comenzar reiterando (por todas, STS 3 de diciembre de 2001 ), que:

"es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal , y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia.

Ahora bien, ello no impide que puedan ser objeto de revisión en sede casacional los siguiente temas probatorios o relacionados con la prueba:

1. La infracción del artículo 1214 del CC , que puede traducirse en una vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, invocable a través del artículo 95.1.4º LJCA .

2. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con indefensión de la parte cuando, indebidamente, no se ha recibido el proceso a prueba o se ha inadmitido o declarado impertinente o dejado de practicar algún medio probatorio en concreto que tenga relevancia para la resolución definitiva del proceso.

3. Infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones.

4. Infracción de las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles, que puede hacerse valer por el mismo cauce de infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, pues el principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el artículo 24 de la Constitución comporta que estos errores constituyan vulneraciones del citado derecho y por ende infracciones del ordenamiento jurídico susceptibles de fiscalización por el Tribunal Supremo.

5. Infracción cometida cuando, al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables.

6. Errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y, por último

7. Cabe también integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia cuando, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada ( STS 12 de julio de 1999 , en términos parecidos a los que resultan de la redacción del artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativo , Ley 29/1998, de 13 de julio . SSTS 6 y 17 de julio de 1998 , 12 de julio , 2 de noviembre, 15 de diciembre de 1999 , 20 de marzo , 3 de abril , 3 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras muchas).

Partiendo de tales claros pronunciamientos, por una parte, no podemos realizar una valoración de la prueba similar a la llevada a cabo por la Sala de instancia ---dados los incorrectos términos de la misma---, ya que los distintos elementos fácticos que obran en el expediente y en los autos, analizados desde la perspectiva de la jurisprudencia de la que hemos dejado constancia, conducen, por las reglas de la lógica, a la conclusión de la consideración de los terrenos cuestionados como de clara naturaleza urbana.

Aunque las partes no otorgan mayor trascendencia a la cuestión, ni hacen referencia a la motivación utilizada por el Ayuntamiento, lo cierto es que los terrenos de autos en dos ocasiones --- distintas y distantes en el tiempo--- ya contaron en el planeamiento municipal de Llodio con la consideración de terrenos urbanos: Así fue en el PGOU aprobado ---conforme a la Ley del Suelo de 1956 --- en fecha de 15 de junio de 1970 (otorgándose, incluso, licencia para la construcción de doce viviendas, locales y garajes); y así fue también en el PGOU aprobado el 20 de enero de 1993 (cuya Modificación puntual analizamos en autos). Sin embargo, también es cierto, que en el PGOU aprobado el 25 de agosto de 1983 la clasificación de los terrenos fue la de suelo urbanizable no programado. Sobre este dato, que figura en la sentencia, las partes, sin embargo, no efectúan alegación alguna ni tampoco analizan o toman en consideración las sucesivas motivaciones supuestamente justificadoras de los cambios de clasificación efectuados.

Al margen de lo anterior, uno de los elementos esenciales que se analizan en la sentencia es el relativo al acceso rodado a los terrenos de los recurrentes, que la sentencia de instancia niega. El mismo ha de ser aceptado, y por varias razones:

1. Por que la conexión directa de la finca de los recurrentes ---sin necesidad de analizar el documento público que aportara en casación--- no puede negarse en los términos que se realiza por la sentencia de instancia; se concretaba en un paso o canal de escasa anchura (1,5 metros) que llegaba a la misma calle Bayas (antes del Marqués de Urquijo) y el informe del Arquitecto en que se funda no se expresa sobre tal cuestión.

2. Por que, con independencia de la prohibición de acceso mediante señalización de tráfico, o, con independencia de que tal acceso se circunscriba a un local dedicado a la venta y/o colocación de accesorios de automóviles, lo cierto es que el mencionado acceso existe. Cuestión distinta ---no determinante de la clasificación que analizamos--- será la relativa al uso urbanístico de la Plaza, a las características de su pavimento o, incluso, a la derivada de la ordenación del tráfico, pero, desde la perspectiva de la realidad fáctica, lo que no puede ofrecer es el acceso ---rodado, pues--- de los vehículos a los terrenos de los recurrentes. Las fotografías, con los vehículos sobre la plaza son y resultan bien expresivas.

   Y algo semejante se produce en relación con el discutido abastecimiento de aguas:

1. Por una parte ---como antes--- no puede negarse la conexión directa de los terrenos de los recurrentes con la calle Bayas.

2. Por otra parte, y partiendo de la inexistencia del anterior acceso, no puede afirmarse que la existencia de los servicios cuestionados en la calle Bayas ---que se encuentra a 7 ú 8 metros de los terrenos a través de un terreno pavimentado como es la plaza colindante con los mismos--- implique una inexistencia de los mismos, ya que la relatividad de las distancias, en supuestos como el de autos, siempre ha de tenerse presente, en función, de la facilidad o dificultad de la accesibilidad a los mismos. Dificultad inexistente en el supuesto autos, dada la característica pavimentada de los terrenos que, en su caso, los separarían.

3. Por último, y a mayor abundamiento, igualmente puede afirmarse que en la plaza pavimentada colindante con los terrenos de los recurrentes los servicios de abastecimiento de aguas existen, como se acredita con las tomas que realiza el edificio, igualmente colindante con la plaza, en el lado opuesto de los terrenos, esto es, frente a los mismos.

Este pronunciamiento nos sirve para enlazar con la negativa que en la sentencia de instancia se contiene en relación con la conexión de los terrenos de los recurrentes con la malla urbana. Por el contrario, a la vista de las circunstancias fácticas que conocemos puede afirmarse que no nos hallamos ante una parcela aislada, urbanísticamente desestructurada y que solo de forma puntual linda casualmente con zona urbana, sino que su integración en la malla urbana se produce en un grado razonablemente suficiente como para entender que participa de sus características y forma parte de la misma.

Tal requisito, como a continuación exponemos, ha de ser considerado como complementario del analizado de la concurrencia de los servicios; la concurrencia de estos ---que en el supuesto de autos acontece, como sabemos--- implica la clasificación de los terrenos como urbanos si, además, concurre el que analizamos de la integración en la malla urbana, pues, justamente, son los mencionados servicios los elementos de cohesión de la requerida malla urbana.

En la STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999 : "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto "ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003 , en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002 , y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento , así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976 , pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido". Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004 .

En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana" .

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que "la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley 16/81 , que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana , principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 , han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana , esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano". Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999 , y las que en esta última se citan)".

Los mencionados servicios y las características de la ubicación de los terrenos entre las calles mas importantes y significativas de Llodio confirman su integración en la discutida malla urbana, como se desprende del propio informe del Arquitecto Municipal, que se refiere a la manzana en la que se ubican los terrenos de los recurrentes, dibujándola como rectangular "... cuyos cuatro lados delimitadores constituyen indiscutibles sistemas generales viarios", y sin que el carácter de rústica pueda deducirse de la existencia de un arroyo que atraviesa los terrenos, ya que su encauzamiento o canalización es una cuestión secundaria y no determinante de la clasificación de la finca como urbana.

Pues bien, como ya conocemos, es evidente que en estas circunstancias, los servicios que existen en el terreno cuestionado son los servicios que permiten calificar dicho suelo como urbano en los términos en que la jurisprudencia lo viene exigiendo. Así que, siendo suelo urbano el suelo de los recurrentes, han de prosperar los motivos en que se alega como infringido el artículo 8 LRSV , eximiéndonos ello del estudio del restante.

La existencia de un sistema general de abastecimiento de aguas y la existencia de acceso rodado en unos terrenos, que, por las razones expresadas, se ubican dentro de la trama urbana, obligan a otorgarles la clasificación de suelo urbano, y, por ello, el Tribunal a quo, al no haberlo hecho, ha infringido lo dispuesto en los artículos citados como infringidos.

Por lo expuesto, procede declarar haber lugar al recurso de casación y, en cuanto al fondo del asunto, estimar el recurso contencioso administrativo formulado, declarando no ajustado a derecho, en el particular a que el litigio se contrae, la Orden Foral 777 de 30 de julio, de la Diputación Foral de Álava, por la que se aprobó definitivamente el expediente de Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Llodio (Área ZV 36 Goikoplaza), Resolución que ningún pronunciamiento realizó sobre la subsistencia de los efectos de la licencia concedida en 1971, estándonos, por ello, vedado a nosotros llevar a cabo el mencionado pronunciamiento.

Conforme al artículo 139.2 LJ , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.