El régimen del suelo: clasificación y deberes y derechos de los propietarios. Análisis de la jurisprudencia recaída en 2006
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
Ciertamente la reciente Ley 8/2007, de Suelo (BOE núm. 128, de 29 de mayo), como reconoce su Exposición de Motivos, apartado I, no procede a regular una técnica específicamente urbanística como es la clasificación del suelo, dada la falta de competencia estatal sobre un ámbito típicamente urbanístico, sin perjuicio de que la Ley 6/1998 si estableciese una clasificación de suelo a partir de la competencia estatal para regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana bajo la cobertura del artículo 149.1.1ª de la Constitución. Ahora, por el contrario, no se contiene dicha clasificación, con la finalidad confesa de no «prefigurar el modelo urbanístico» autonómico1. No obstante, la Ley configura dos tipos de suelo, tanto a efectos valorativos como a efectos de determinar los derechos y cargas de la propiedad: el suelo urbanizado y el suelo rural.
Al margen de los efectos que dicha nueva tipología de suelo pueda tener en el futuro, en el presente trabajo se analizan los criterios jurisprudenciales fijados durante el año 2006, tanto por el Tribunal Supremo como por los Tribunales Superiores de Justicia, para clasificar el suelo conforme a la tipología «tradicional», y determinar su régimen jurídico, que si bien guardan una total uniformidad respecto de la clasificación de suelo urbano, ofrecen muchos y variados matices respecto tanto de la clasificación del suelo no urbanizable, como de las distintas tipologías de suelo en una y otra clase de suelo.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2006 (Recurso de Casación núm. 3395/2003)2, FJ. 2º, Ponente Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, tras reiterar la consolidada doctrina jurisprudencial a tenor de la cual
...la clasificación de suelo urbano exige, no simplemente que los terrenos estén dotados de acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existe o se haya de construir, sino también, y sobre ello es ilustrativo el propio artículo 21 del
Reglamento de Planeamiento y la Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, luego refundida con ésta en el texto aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, que tales dotaciones las proporcionen los correspondientes servicios y que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente...
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precisa cual es el alcance que debe otorgarse al requisito de la inserción en la malla urbana, que impide considerar como suelo urbano al suelo simplemente colindante con aquél que sí tenga tales servicios, al destacar que
...la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001); o en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas...
(FJ. 6º).
Es más, la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2006 (Recurso de Casación núm. 3336/2003)3, FJ. 4º, Ponente Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, tras calificar a dicho requisito de la inserción en la malla urbana como un concepto normativo indeterminado, precisa además que
...este concepto jurídico indeterminado de inserción en la malla urbana no exige que el suelo en cuestión esté incluido en dicha malla, hasta el punto de estar todo él rodeado por ella; ni exige, por tanto, que todo su perímetro esté rodeado por vías urbanas...Pero sí son trascendentes a la hora de aplicar aquel concepto las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos...
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Esta doctrina conduce a la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2006 (Recurso de Casación núm. 1494/2003)4, FJ. 1º, Ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, a negar el carácter de suelo urbano a unos terrenos por su simple colindancia con el casco urbano. Y ello porque
...Sólo, a través de combatir la incorrección jurídica de tal valoración, se podría establecer una premisa fáctica diferente de la fijada en la sentencia recurrida, razón por la que si la finca del recurrente carece de los servicios propios del suelo urbano con el que simplemente colinda por uno de sus lados, no ha infringido la Sala de instancia el precepto invocado ni la doctrina jurisprudencial que se cita, según la cual para que el suelo deba ser clasificado como urbano ha de estar dotado de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existe o se haya de construir, y, además, que el suelo esté integrado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de las que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligadas del entramado urbanístico existente ( Sentencias de esta Sala de fecha 2 de noviembre de 1994, 27 de marzo de 1995, 7 de junio de 1999, 7 de diciembre de 1999 y 24 de octubre de 2000, entre otras), circunstancias que, según lo declarado por el Tribunal a quo, no concurren en este caso, dado que el terreno en cuestión limita exclusivamente en uno de sus lados con el casco urbano, lo que le da acceso a servicios pero carece de ellos, pues, de lo contrario, como acertadamente se apunta en el escrito de oposición al recuso, nunca se pondría fin a la delimitación del suelo urbano, razón por la que el primer motivo de casación no puede prosperar...
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A su vez, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2006 (Recurso de Casación núm. 749/2003)5, FJ. 5º, Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, rechaza la clasificación de un terreno como urbano por la simple colindancia con un suelo que sí reúne los servicios básico, dado que
...No podemos olvidar la exigencia, legal y jurisprudencialmente contrastada, de que los servicios urbanísticos de precedente y reiterada cita han de contar con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir . En síntesis se trata de mantener en el ámbito urbanístico los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, de los que es consecuencia la urbanística equiparación de beneficios y cargas; como hemos dicho con reiteración, en la anteriores citas jurisprudenciales, se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables ...
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En esta línea, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas) de 12 de junio de 2006 (Recurso contencioso-administrativo núm. 222/2002)6, FJ 3º, Ponente Ilma. Sra. Dña. Inmaculada Rodríguez Falcón, precisa que
...la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables...La jurisprudencia del Tribunal Supremo reitera que no basta con que la parcela se encuentra en el mismo linde de la malla urbana y que cuenta a pie de parcela con los servicios urbanísticos se exige la inserción en malla urbana...Como hemos dicho en reiteradas ocasiones, citando al Tribunal Supremo, el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite por el simple juego de la colindancia. Tampoco basta con que los servicios estén en la zona inmediata...
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Desde esta óptica, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Foral de Navarra de 29 de mayo de 2006 (Recurso contencioso-administrativo núm. 175/2005)7, FJ. 3º, Ponente Ilmo. Sr. D. Joaquín María Miqueleiz Bronte, rechaza que la...
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