STS, 9 de Octubre de 2009

PRIMERO .- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la mercantil Croissier y Beltra S.L., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de Junio de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO .- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 28 de Julio de 2005 , el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en la forma interesada en el suplico de la demanda.

TERCERO .- El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 15 de Junio de 2006 , remitiéndose las actuaciones a la Sección Quinta para su resolución. Por providencia de 26 de octubre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y Ayuntamiento de Las Palmas) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 13 y 19 de diciembre de 2006, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO .- Por providencia de fecha 25 de Septiembre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de Octubre de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 4101/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas) dictó en fecha 19 de noviembre de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 177/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por la mercantil Croissier y Beltra S.L. contra la Orden Departamental de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias de 26 de Diciembre de 2000, que aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Municipal de Las Palmas de Gran Canaria.

SEGUNDO .- La Sala de instancia, en la sentencia que aquí se impugna, desestimó el recurso contencioso administrativo.

Se basó para ello en el principal argumento siguiente

La parte actora estima que sus terrenos deben ser clasificados como suelo urbano de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias aprobado por Decreto Legislativo 1/2000 de 8 de mayo , por ello se muestra disconforme con la clasificación que el Plan da a los mismos como suelo rústico de interés agrícola. Por la Comunidad Autónoma se alega que en supuestos como el que nos ocupa aun contándose con servicios pueden resultar insuficientes para cumplir la función urbanística que estarían llamados a desempeñar. Por su parte el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria considera que los servicios apuntados son insuficientes y que la mera colindancia con suelo urbano no opera automáticamente para que se consideren urbanos los terrenos.

[...] De la primera fotografía del informe resulta que se trata de una propiedad amurallada; del plano que acompaña a la demanda se desprende el desnivel con el camino al que da acceso; en el informe pericial se hace constar que los terrenos presentan fachada a vía pública con acceso rodado asfaltada y que existen a pie de parcela los siguientes servicios: abastecimiento de aguas, evacuación de aguas residuales, energía eléctrica y alumbrado público; el perito aclaró contestando a la pregunta del Sr. Letrado del Ayuntamiento sobre si los servicios son suficientes para asumir la posible edificación y por qué, que la respuesta debería darla el Ayuntamiento " que tiene la respuesta a la infraestructura que transcurre por ese acceso rodado".

[...] hay que estar, como punto de partida, al artículo 8 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones

, conforme al cual " Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística. -b Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo".-Se trata de requisitos mínimos fijados por el legislador estatal con competencia constitucionalmente reconocida en la clasificación del suelo como presupuesto en la configuración de las condiciones básicas del ejercicio del estatuto de la propiedad, sin perjuicio de que sea la legislación autonómica la que establezca los criterios precisos para aplicar dicha normativa, que es lo que hizo el legislador canario en los artículos 50 y 51 con distinción y definición de las condiciones del suelo urbano consolidado por la urbanización y no consolidado y establecimiento de su respectivo régimen jurídico.-Por tanto, para la clasificación de los terrenos como suelo urbano conforme al primer criterio del apdo o letra a) del precepto básico, la existencia de los servicios debe ir unida a la transformación efectiva por la urbanización mientras que el criterio de consolidación por la edificación va a depender de la legislación autonómica.-En este sentido, es suficientemente conocida la doctrina jurisprudencia que viene proclamando que " La definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite de la potestad de planeamiento.. de suerte que la Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias..".. y que "...la clasificación de un terreno como suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos" ( SSTS 27 de enero y 30 de diciembre de 1.986, 26 de enero, 7 de febrero, 19 y 29 de mayo de

1.987 ). Lo que, con frase gráfica, se ha venido en llamar la fuerza normativa de lo fáctico se hace necesario examinar si dicho suelo se sitúa, efectivamente, en la trama urbana y los servicios tienen las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya deconstruir en ejecución del Plan , que era el requisito que el artículo art 21 a) Reglamento de Planeamiento ( aplicable solo en defecto de legislación autonómica) añadía para el suelo urbano.-La Sala considera que no se ha probado que las dotaciones esenciales posean las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos haya de construirse , ( seguimos el criterio de la STS 2 de abril de 2002 ). En el presente caso, los terrenos dan a una vía rodada y, desde luego, el suelo urbano por si solo " no transmite su condición a los terrenos próximos de fácil accesibilidad, ni siquiera aunque estos sean contiguos( STS 11 de septiembre de 2002 ).

Se impone pues la desestimación del recurso.".

TERCERO .- Contra esa sentencia ha formulado el demandante recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación por la infracción del artículo 8 de la Ley 6/98, de 18 de Abril , y de la jurisprudencia que lo interpreta (se cita asimismo como vulnerado el art. 50 del decreto legislativo 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de canarias y de Espacios Naturales de Canarias, pero la cita carece de utilidad por tratarse de Derecho autonómico, no susceptible de ser esgrimido en esta sede casacional).

La parte recurrente transcribe los preceptos que entiende infringidos, y a continuación cita la fundamentación jurídica de diversas sentencias que, afirma, los han interpretado. Tras esa larga relación de sentencias, solo al final del motivo desciende al examen del concreto caso aquí examinado, apuntando que la propia sentencia de instancia " admite como hecho probado que el suelo propiedad de mi mandante cumple con todos los requisitos exigidos por el artículo 8 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones... para tener la condición de suelo urbano (esto es, acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, todos cuyos requisitos han sido debidamente acreditados por esta parte ". Dicho esto, critica la afirmación del Tribunal de instancia de que no se ha probado que las dotaciones esenciales poseen las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ese terreno haya de construirse, pues, dice, la Sala ha desplazado hacia el particular la prueba sobre ese extremo, cuando es a la Administración a la que compete probar que las características de los servicios pueden resultar insuficientes.

CUARTO .- Vamos a rechazar este único motivo de casación.

Como hemos visto, la Sala de instancia, aun admitiendo la existencia de los servicios urbanísticos, desestimó el recurso al concluir, valorando los datos puestos a su disposición por las partes enfrentadas, que esos servicios no eran suficientes para que el terreno pudiera ser clasificado como suelo urbano, siguiendo en este sentido una jurisprudencia reiterada, de la que nos hemos hecho eco últimamente en nuestra reciente sentencia de 10 de diciembre de 2008 (RC 6661/2004 ), recaída en un litigio similar a este, también referido al PGOU de Las Palmas, en los siguientes términos:

"Es aplicable, en consecuencia, la doctrina de esta Sala, expresada, por ejemplo, en el STS de 30 de Marzo de 2005 (casación 2503/02 ), según la cual:

"Tal requisito, como a continuación exponemos desarrollando la reiterada doctrina de esta Sala, ha de ser considerado como complementario de la concurrencia de los servicios; la concurrencia de estos ---que en el supuesto de autos acontece--- no implica la clasificación de los terrenos como urbanos si, además, no concurre el que analizamos de la integración en la malla urbana, pues, justamente, son los mencionados servicios los elementos de cohesión de la requerida malla urbana. En la reciente STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999

: "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto "ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003 , en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002 , y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976 , pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelourbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir , o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido". Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004 ".

En esta misma línea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana".

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que "la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1 .a) del Real Decreto-Ley 16/81 , que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana, principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 , han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana, esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano ". Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999 , y las que en esta última se citan)".

Y siendo esa que hemos apuntado (que los servicios existentes no reúnen las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos haya de construirse) la razón determinante de la desestimación del recurso contencioso- administrativo, la parte recurrente no critica ni combate esta conclusión, sino que se limita a sostener que la carga de la prueba sobre la suficiencia o insuficiencia de los servicios corresponde a la Administración. Pero llegados a este punto hemos de recordar que, como hemos resaltado en nuestra también reciente sentencia de 28 de julio de 2009 (RC 2288/2005 ),

" la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes . En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi".

Y en este caso la Administración municipal demandada no razonó sobre el vacío la improcedencia de la clasificación pretendida, pues aportó a tal efecto, en su contestación, una fotografía del terreno litigioso que resulta por sí misma suficientemente expresiva de la carencia de los requisitos necesarios para la clasificación pretendida por la actora. Más aún, incluso las mismas fotografías adjuntas al informe técnico acompañado a la demanda, lejos de sustentar la tesis de la actora, no hacen más que abundar en la misma conclusión, pues como ya dijimos en la precitada sentencia de 10 de diciembre de 2008 , el puro sentido común revela que los servicios urbanísticos a que se refiere dicho informe presentado con la demanda, no son en absoluto adecuados para servir a las edificaciones que podrían realizarse en una parcela con una superficie como la aquí examinada. No ha habido, pues, desconocimiento o infracción de las reglas sobre la carga de la prueba, sino valoración conjunta de los datos y material probatorio aportadas por las partes, sobre cuya base la Sala a quo alcanzó una conclusión relativa a la insuficiencia de aquellos servicios, que, insistimos, la recurrente ni siquiera ha intentado rebatir.

QUINTO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ). Esta condena, a la vista de lasactuaciones procesales, sólo alcanza, con respecto a la minuta de Letrado de las partes recurridas, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros para la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y de

3.000'00 euros para el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 4101/2005, interpuesto por la mercantil Croissier y Beltra S.L., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas) en fecha 19 de noviembre de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 177/02.

Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.