STS, 26 de Enero de 2002

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 25 de junio de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. García Martínez en nombre y representación de "Mutua Metalúrgica" Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo número 4, contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, debemos declarar y declaramos ajustadas a derecho las resoluciones de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de 25 de septiembre 1992, así como la resolución de 12 de mayo de 1994 del Ministerio de Trabajo desestimatoria del recurso de alzada; sin hacer expresa imposición de las costas causadas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Las resoluciones impugnadas deniegan la devolución de gastos ocasionados por el mantenimiento físico del Servicio de Prevención, Recuperación y Rehabilitación de Accidentes con cargo al 80% del exceso de excedentes, que para el ejercicio de 1988 ascendieron a 15 538 508 pesetas, fundándose en que el artículo 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, y el artículo 18 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 exigen que el exceso de excedentes sean inversiones.

El artículo 32.1 del Real Decreto 1509/1976, que constituye la regulación vigente, determina el destino que de vez darse al 80% del exceso de excedentes que es necesario depositar en el Banco de España, diciendo que las Mutuas pueden solicitar las cantidades necesarias que «se destinen total o parcialmente a la instalación y conservación de los indicados centros y servicios (los centros sanitarios y de rehabilitación)».

En el presente caso el listado anexo de gastos no se refiere a los de «instalación y conservación de centros» o de inversiones de prevención y rehabilitación como preceptúan respectivamente el artículo 32.1 del Real Decreto y el artículo 18 de la Orden Ministerial de 21 de abril de 1984, sino más bien a gastos de funcionamiento de los servicios, cuales son los referidos asignaciones a personal, nóminas, regularización de almacén, que tampoco están amparados por la Resolución de la Dirección General de 28 de noviembre de 1973 y el listado, por otra parte, excede notoriamente de la cantidad solicitada, por lo que tiene carácter dudoso y no puede determinar la estimación del recurso.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de MIDAT MUTUA, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 4, se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social.

La interpretación de la sentencia es inexacta, pues el artículo 18 de la Orden Ministerial, que se refiere a inversiones, debe ponerse en relación con el artículo 32 del Real Decreto, que se refiere a los gastos e instalación y conservación en los centros. En caso de que el artículo 18 de la Orden Ministerial fuera más restrictivo, debería prevalecer el principio de jerarquía normativa.

El fallo es incongruente al establecer una difusa distinción entre gastos de construcción y mantenimiento, que serían susceptibles de reintegro, y gastos de funcionamiento y de prestación de servicios, que no pueden ser satisfechos. Con arreglo a una interpretación verificada con sujeción al artículo 3.1 del Código civil no existen diferencias apreciables entre mantenimiento, conservación o funcionamiento.

La sentencia se aparta del criterio seguido por la misma Sala en la sentencia de 25 de junio de 1996, en la que ha estimado que los gastos que corresponden a carpintería, edificación, etc., deben devolverse por la Seguridad Social. Cita también las sentencias de 25 de marzo de 1992 y 18 de marzo de 1992.

La sentencia afirma que muchos gastos corresponden a personal, pero olvida que dicho personal efectúa exclusivamente tareas de electricidad, mantenimiento, pintura y carpintería, que son absolutamente necesarias para el mantenimiento y conservación del Servicio.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la Resolución de la Dirección General de la Seguridad Social de 28 de noviembre de 1973.

La Orden de 28 de noviembre de 1983, que consta incorporada a la demanda del anterior procedimiento, posterior a la Orden de 28 de julio de 1971, señala como conceptos que quedan comprendidos dentro de la autorización concedida a la Mutua mobiliario de dormitorios, ajuar, instalaciones de cocina, máquinas de lavado y plancha, mantenimiento de las instalaciones deportivas, jardinería y bosque, elementos de transporte de enfermos y para las atenciones generales del centro y se dice que todos los gastos por dichos conceptos exclusivamente podrán ser satisfechos con cargo al 80% del excedente al que se refiere el apartado a) del artículo 28 del Decreto 1563/1967. La sentencia de instancia no tuvo en cuenta, por tanto, las autorizaciones administrativas singulares con que cuenta la Mutua.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por defecto de jurisdicción, al no resolver el fallo los puntos litigiosos, con vulneración del artículo 24.1 de la Constitución y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Se ha producido incongruencia omisiva, pues la sentencia no resuelve las alegaciones tercera y cuarta de la demanda.

Termina solicitando que se desestime el recurso de casación y se case y anule la sentencia recurrida, dictando otra por la que se anulen las resoluciones impugnadas y se declare la procedencia de reintegro solicitado con imposición a la Administración de las cosas procesales.

No se ha personado la parte recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 16 de enero de 2002, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por MIDAT MUTUA, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 4 contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 25 de junio de 1996, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de 25 de septiembre de 1992 y de 12 de mayo de 1994 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que deniegan la devolución de gastos ocasionados por el mantenimiento físico del Servicio de Prevención, Recuperación y Rehabilitación de Accidentes con cargo al 80% del exceso de excedentes, que para el ejercicio de 1988 ascendieron a 15 538 508 pesetas, fundándose en que el artículo 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, y el artículo 18 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 exigen que el exceso de excedentes sean inversiones.

El recurso de casación plantea el problema relativo a la calificación que merecen, a los efectos del reintegro previsto en el artículo 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de marzo, los gastos comprendidos en el listado aportado por la entidad recurrente.

El Real Decreto 1509/1976, que aprueba el Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social, establece en su artículo 32 el destino que ha de darse al «exceso en los excedentes» que resulten de la gestión después de cubiertas las reservas obligatorias. Especifica que un 80% se destinará a los fines generales de prevención y rehabilitación y que las cantidades que se aprueben por el Ministerio de Trabajo se destinarán para la instalación y conservación de los Centros o servicios que se construyan a tal fin (sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1998).

El artículo 18 de la Orden de 2 de abril de 1984 no puede interpretarse en el sentido de que no es admisible la disposición de los excedentes más que para invertir en la creación de centros y que debe excluirse el destino de estos fondos a fines de conservación y mantenimiento. La interpretación de la Orden debe llevarse a cabo en relación con lo dispuesto en el artículo 32.1 del Reglamento, y este precepto, de forma expresa, permite que los excedentes se destinen no sólo a la creación y mantenimiento de nuevos centros, sino también a su conservación (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1998 y 23 de abril de 2001).

El artículo 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, en su apartado 2º, permite la aplicación de las cantidades referidas a la inversión en las instalaciones o a su conservación, es decir, a gastos materiales de inversión o mantenimiento, pero en tales conceptos no pueden incluirse los gastos ordinarios o extraordinarios de gestión originados por la actividad del personal al servicio del ente colaborador, como establece esta Sala en reiterada doctrina legal (sentencias, entre otras, de 3 de abril de 1998, 17 de febrero de 1999 y 12 de mayo de 1999).

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social, se alega, en síntesis, que la interpretación de la sentencia es inexacta, pues el artículo 18 de la Orden Ministerial, que se refiere a inversiones, debe ponerse en relación con el artículo 32 del Real Decreto, que se refiere a los gastos de instalación y conservación en los centros y la sentencia establece una confusa distinción entre gastos de mantenimiento y de funcionamiento o conservación.

El motivo debe ser estimado.

La aplicación de la doctrina recogida en los primeros fundamentos de esta resolución, como en anteriores sentencias dictadas por esta Sala a instancia de la misma parte recurrente, comporta que haya de estimarse este motivo de casación. La sentencia de instancia no distingue, teniendo en cuenta su diferente consideración en orden a la pretensión formulada, entre los gastos de personal, ordinarios y extraordinarios, no susceptibles de reintegro, y los gastos materiales de mantenimiento que sí lo son de acuerdo con nuestra jurisprudencia. Se limita a expresar que en el listado se incluyen conceptos relativos más bien a gastos de funcionamiento de los servicios, cuales son los referidos a asignaciones a personal, nóminas y regularización de almacén, por lo que tiene carácter dudoso y, por otra parte, excede notoriamente de la cantidad solicitada.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de la Resolución de la Dirección General de la Seguridad Social de 28 de noviembre de 1973, se alega, en síntesis, que la Orden de 28 de noviembre de 1983, que consta incorporada a la demanda del anterior procedimiento, posterior a la Orden de 28 de julio de 1971, señala como conceptos que quedan comprendidos dentro de la autorización concedida a la Mutua el mobiliario de dormitorios, ajuar, instalaciones de cocina, máquinas de lavado y plancha, mantenimiento de las instalaciones deportivas, jardinería y bosque, elementos de transporte de enfermos y para las atenciones generales del centro y se dice que todos los gastos por dichos conceptos exclusivamente podrán ser satisfechos con cargo al 80% del excedente al que se refiere el apartado a) del artículo 28 del Decreto 1563/1967. La sentencia de instancia no tuvo en cuenta, por tanto, las autorizaciones administrativas singulares con que cuenta la Mutua.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción aplicable a este proceso por razones temporales autoriza a invocar como motivo de casación la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y el artículo 99.1 exige, correlativamente, que en el escrito de interposición del recurso se citen las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidas, y la omisión de esta cita determina la inadmisibilidad del motivo, con arreglo al artículo 102.2 b) de la misma Ley.

Al amparo de este motivo, la parte recurrente cita como norma infringida un acto administrativo -la Orden Ministerial de 28 de noviembre de 1983-. Sin embargo, esta Orden carece del carácter de disposición general necesario para que pueda ser considerada como de naturaleza normativa por formar parte del ordenamiento jurídico. En realidad, así viene a reconocerlo la parte recurrente al alegar que constituye una autorización singular de la que disfruta la Mutua.

Es obvio que el planteamiento del motivo, que no va acompañado de la cita de norma alguna o jurisprudencia que pueda considerarse infringida, no nos permite ir más allá, pues hacerlo implicaría vulnerar el carácter formal del recurso de casación, como recurso especial en el que deben hacerse valer de forma específica infracciones concretas del ordenamiento jurídico. Con ello se desvirtuaría el debate procesal y se rebasarían los cauces formales a los que se halla sometido el ejercicio de las potestades de casación que nos corresponden.

Aun cuando no fuera así, esta Sala observa que la Orden invocada se remite en cuanto al reintegro de los gastos controvertidos a la normativa a la sazón vigente. Aparece como acertada la apreciación de la sentencia de instancia cuando subraya que resulta únicamente aplicable la regulación posterior que sustituyó a aquélla. Con ello se atiene al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, con arreglo al cual estos no pueden resultar modificados por actos singulares y deben desecharse las posibles interpretaciones de un acto concreto que resulten contrarias a las normas generales.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por defecto de jurisdicción, al no resolver el fallo los puntos litigiosos, con vulneración del artículo 24.1 de la Constitución y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se alega, en síntesis, que se ha producido incongruencia omisiva, pues la sentencia no resuelve las alegaciones tercera y cuarta de la demanda.

El motivo debe ser desestimado, puesto que se plantea por un cauce manifiestamente improcedente. El abuso, exceso o defecto de la jurisdicción permite denunciar los supuestos en que el Tribunal conoce de una materia ajena a la jurisdicción contencioso-administrativa o se abstiene de hacerlo respecto de un asunto que corresponde a la misma. No permite, por el contrario, alegar la incongruencia de la sentencia, que debe formularse como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con infracción de las normas reguladoras de la sentencia al amparo del artículo 95.13º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa aplicable a este proceso. El motivo en que así se hace debe ser desestimado, pues altera de modo sustancial el debate procesal, impidiendo precisar con la debida exactitud su objeto.

Aun cuando no fuera así, el motivo debería igualmente ser desestimado.

Se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva o por defecto- como cuando resuelve ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas - incongruencia mixta o por desviación-.

Cuando se trata de la incongruencia omisiva, esta Sala tiene declarado que la congruencia exigida por los preceptos cuya vulneración se denuncia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes (sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1991, 18 de octubre de 1991 y 25 de junio de 1996), salvo cuando el Tribunal, advierta que existen nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, pues deberá someterlos a las partes (v. gr., sentencia de 22 de noviembre de 1999).

Con arreglo a esta doctrina, no puede aceptarse que la sentencia recurrida incurra en incongruencia por no pronunciarse sobre las alegaciones tercera y cuarta de la demanda.

Estas alegaciones se refieren al criterio seguido en anteriores sentencias del mismo Tribunal Superior de Justicia y sobre la infracción del artículo 33 de la Constitución por vulneración del derecho de propiedad. Constituyen argumentaciones tendentes a demostrar la ilegalidad del acto recurrido, que nada sustancial añaden al fundamento de la pretensión formulada. En efecto, con los precedentes del Tribunal Superior de Justicia intenta demostrarse la procedencia de no calificar como susceptibles de devolución determinados gastos -criterio no aceptado por la sentencia recurrida al considerar que su naturaleza es distinta o, cuando menos, dudosa-. Con la invocación del derecho de propiedad se ponen de manifiesto las consecuencias que, según la parte recurrente, comporta la denegación de la solicitud formulada desde el punto de vista de la protección constitucional de aquel derecho -consecuencias que, por principio, no se producen si la denegación, como entiende el Tribunal de instancia, no es procedente-.

La sentencia recurrida -independientemente de su acierto- se pronuncia de manera categórica sobre la pretensión formulada y sobre la interpretación de las normas que considera aplicables. El hecho de que no se siga el recorrido argumentativo de la demanda no implica incongruencia.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, como ocurre en este proceso respecto del primer motivo de casación, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

Procede, de acuerdo con los razonamientos expuestos al examinar el motivo de casación que ha sido estimado, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. García Martínez en nombre y representación de «Mutua Metalúrgica», hoy MIDAT MUTUA, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 4, contra la resolución de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de 25 de septiembre de 1992 y la resolución de 12 de mayo de 1994 del Ministerio de Trabajo, que desestimó el recurso de alzada contra la primera; declarar no conformes a Derecho y anular las mencionadas resoluciones en cuanto no acuerdan el reintegro de los gastos materiales de mantenimiento de las instalaciones, excluidos los de personal ordinarios y extraordinarios; declarar que dichos gastos, y sólo ellos, son reintegrables conforme a la solicitud presentada; y ordenar que su cuantificación se lleve a cabo en trámite de ejecución de sentencia.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,