La cohesión territorial como mandato constitucional y exigencia democrática en España
| Autor | Gabriel Moreno González y Ana Torrecillas Martínez |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Extremadura/Investigadora en Derecho Constitucional de la Universitat de València |
| Páginas | 13-34 |
LA COHESIÓN TERRITORIAL
COMO MANDATO CONSTITUCIONAL
Y EXIGENCIA DEMOCRÁTICA EN ESPAÑA *
Gabriel MORENO GONZÁLEZ
Profesor de Derecho C onstitucional
de la Universidad de Extr emadura
Ana TORRECILLAS M ARTÍNEZ
Investigadora en Dere cho Constitucional
de la Universitat de València
SUMARIO: 1. LA T ENSIÓN TER RITOR IAL EN L A ESPAÑA COMPU ESTA.—2. EL R ETO DEMOGR ÁFICO COMO
RETO TER RITORIA L Y DEMOCRÁTICO.—3. DEMOC RACIA Y SOLIDAR IDAD TERR ITORIAL EN L A CONSTI-
TUCIÓN DE 1978.—4. EL CA MINO DE LA REFOR MA: HACIA UNA M AYOR COHESIÓN TERRI TORIAL EN LA
ESPAÑA DE LAS AUT ONOMÍAS Y LOS MUNIC IPIOS: 4.1. El nuevo escenario es pañol: distribución te rritorial de
las instituc iones, Fondos Next Generati on y políticas euro peas de reto demogr áfico. 4.2. Propue stas integra les desde
la academia: l a aportación de esta obr a.
1. LA TENSIÓN TERR ITORIAL EN LA ESPAÑA COMPUESTA
Durante quizá demasiado tiempo los esfuerzos académicos y políticos en tor-
no a la cohesión territorial de España se han centrado, casi en exclusiva, en el
tratamiento de la cuestión catalana o vasca, en un loable intento por abordar y
solucionar la problemática nacional desde parámetros constitucionales, jurídicos
e institucionales. Algo lógico, sin duda, si tenemos en cuenta la controvertida con-
formación territorial de nuestro Estado, que arrast ra desde los cimientos de la
Modernidad una notable carencia en la adecuación de sus partes constituyentes
a un todo constituido. La tensión entre las tendencias centr ípetas y centríf ugas
* Este trabajo se ha desa rrollado en e l marco del Proyec to regional I+D+i de investigac ión
IB20117, «La necesar ia reforma de las Ad ministr aciones Pública s y del modelo territor ial español
ante el reto demográ fico en Extremadura» (I P: Gabriel Moreno González), cofinanc iado por el Fondo
Europeo de Desa rrollo Regional y la Con sejería de Economía, Ciencia y Agenda D igital de la Junta de
Extremadura.
14 GABRIE L MORENO GONZÁLE Z Y ANA TORRECI LLAS MARTÍ NEZ
no es nueva, pues ya en los inicios liberales de la contemporaneidad espa ñola se
manifestó en los diversos proyectos políticos y constitucionales de articular el
país 1. La predominancia de las primeras, del centr alismo y el uniform ismo, en la
construcción del Estado libera l decimonónico, se debió en gran medida a dos c au-
sas principales que proyectaron luego sus planteamientos sobre las experiencias
políticas posteriores, incluidas las actuales.
Primero, hemos de recordar que el Estado moderno, en tanto formación política
en la que el poder se concentra y se extiende por un terr itorio definido sobre el que
aplica su soberanía, se constr uyó alrededor del refuerzo del principio monárquico
desde finales de la Eda d Media, por lo que la personalización de lo político y su identi-
ficación con la figura del rey se erig ieron en los fundamentos inamovibles del «nuevo»
sistema 2. La práctica totalidad de los actuales Estados europeos nacieron como mo-
narquías absolutas, en las que dur ante la Edad Moderna (siglos XV a XVIII, varia ndo en
función de los países) se consiguió revertir la fragmentación política med ieval para
dar paso, progresivamente, a un ente de nuevo cuño que, nostálgico de una idealiza-
da Roma, se caracterizaba por su pretensión de unidad y uniformidad. Por encima
de las demarcaciones nobiliar ias, locales, forales o eclesiales se erigía el rey como
personificación del nuevo poder estata l, único valedor de la segur idad e integridad
de un reino que, poco a poco, se transmutaba en Estado soberano con una ún ica
Administración para todo el territorio. La «Europa de Westfalia» y el despotismo
ilustrado son la culminación de este modelo que tiene como obsesión la garantía del
carácter unita rio del poder y, por consiguiente, la independencia del mismo respecto
tanto de condicionantes externos (refuerzo de l a defensa e integridad territorial de las
fronteras) como internos (secularización y sometim iento de la nobleza y de los terri-
torios autónomos). En lo que nos interesa, el Estado moderno supuso la laminación,
cuando no la supresión, de los poderes intermedios ter ritoriales y su absorción en
una política estatal centralista y tendencialmente uniformizadora. L as reformas de
los Borbones en el siglo XVIII en España se deben encuadrar en esta l ínea histórica, la
de la consolidación del Estado frente a los elementos políticos, territoriales o de otra
naturaleza que fragmentaban el país o, mediante la superposición de pertenencias
comunitarias, a la propia sociedad. El liberalismo subsiguiente será deudor de este
precipitado histórico en la medida en que no solo nacerá de los mismos intentos racio -
nalizadores y un iformes de la monarquía absoluta, sino que intentará por sus propios
medios perfeccionarlos y continuarlos. El constitucionalismo lo que hará a l respecto
será racionalizar el poder político mediante su control y progresiva democratización
(muy tímida al inicio), recurriendo al expediente de su despersonalización, abstrac-
ción y objetivación 3. Donde antes estaba la persona del monarca, ahora se situaba la
del Estado impersonal. Donde antes e staba la legitimidad divina y tradicional del rey,
ahora la que otorga la Nación. Donde, por último, encontrábamos la práctica del po -
der político en las decisiones unilatera les del gobernante, ahora se descubre la virtud
de la deliberación representativa. Pero en el sustrato, en el fondo y en el fundamento,
subyace la misma estructu ra, esto es, la del Estado unitario y centralist a 4.
1 I. FERNÁNDE Z SARASOLA, «Los pri meros proyectos con stitucionales e spañoles», en I. FRASQUET y
E. GA RCÍA MON ERRIS (e ds. ), Tiempo de p olítica, tiempo de c onstitución. L a monarquía hisp ánica entre la
revolución y la re acción (1780-1840), Sevilla, Comare s, 2018, pp. 3-26.
2 Cfr. B. DE JOUVENEL, Sobre el poder: histor ia natural de su cr ecimiento, Madrid , Unión Editoria l,
2011; G. FERRERO, Poder: los genios invi sibles de la ciudad, Mad rid, Tecnos, 2022, y C. DE CABO, Teoría his-
tórica del Esta do y del Derecho constitucio nal, vol. 1, Barcelona, PPU, 1993.
3 C. DE CA BO, Dialéctic a del sujeto, dialéctica de la Con stitución, Madrid, Trotta, 2010.
4 A. NOGU ERA, La ide ología de la soberanía, Mad rid, Trotta, 2019. Así lo vio también, temprana mente,
el mismo A. TOCQUEVIL LE, La d emocracia en América, t. I I, Madrid, Aguilar, 1989, p. 349: «Todos los po-
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