STS 1846/2017, 28 de Noviembre de 2017

La sentencia recurrida de fecha 14 de marzo de 2016 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal:

DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Procurador D. Carlos Jiménez Padrón, en nombre y representación de Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A., y por el Procurador D. José Ignacio de Noriega Arquer, en nombre y representación de D. Javier y Dª Lucía ; contra la resolución de 4 de octubre de 2013 de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 23 de mayo de 2013 de la Demarcación de Carreteras del Estado por la que se acordó que no era posible la continuación o renovación de los convenios "Nueva Centralidad del Este" y "Los Ahijones" y se ordena la apertura de la fase de justiprecio y, en consecuencia, CONFIRMAMOS dicha resolución en su integridad. Con imposición de costas a las partes demandantes.

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de "AMSA" presentó escrito ante la Sala de instancia preparando recurso de casación contra la misma. La Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de la recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en los siguientes motivos:

Primero.- Al amparo de lo autorizado en el artículo 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de incongruencia, con vulneración de los artículos 24 de la Constitución ; 33.1 º, 67.1 º y 70.1º de la antes mencionada Ley procesal y artículos 218 y 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Segundo.- Por la misma vía casacional que el anterior se denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de falta de motivación, con infracción de los artículos 24 y 120 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Tercero.- Por la vía casacional que autoriza el párrafo d) del antes citado artículo 88.1º de la Ley procesal , se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 317 y 324 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; y los artículos 9.3 º y 24 de la Constitución , por considerar que se hace por la Sala de instancia una valoración arbitraria e ilógica de la prueba practicada en el proceso.

Cuarto.- También por la vía del "error in iudicando", como el motivo anterior, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa y los artículos 5.2º y 27 de su Reglamento, así como de la jurisprudencia que los interpreta, por considerar que los convenios que había suscrito la concesionaria y beneficiaria de la expropiación se encontraban en vigor y eran eficaces a los efectos de establecer el justiprecio de las fincas afectadas por la carretera.

Quinto.- Por la misma vía casacional que los motivos anteriores, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 62.1º.b ) y d ), 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aún aplicable al caso de autos; y de los artículos 5.2º del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa y 17 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción , Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión; así como de la jurisprudencia que los interpreta.

Sexto.- Por la misma vía que los anteriores denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el ya mencionado artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa y 5.2º de su Reglamento, al desconocer la Sala de instancia el contenido de los convenios celebrados entre propietarios y beneficiaria de la expropiación.

Séptimo.- También por la vía del "error in iudicando" se denuncia que la sentencia de instancia vulnera los artículos 3.1 º y 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 24 de la Constitución , al desconocerse los principios de confianza legítima y la doctrina de los actos propios.

Octavo.- En el último de los motivos, por la misma vía que los anteriores, se denuncia que la sentencia recurrida vulnera lo establecido en el artículo 103 de la Constitución , por desconocer los intereses de la Administración expropiante.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que "... case y deje sin efecto la Sentencia recurrida, dictando otra sentencia en su lugar por la que se estime el recurso de instancia en los términos recogidos en el presente escrito y suplicados en la instancia y se condene en costas de la instancia y de este recurso a la Administración demandada y las partes codemandadas que han actuado en ambas instancias."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a los recurridos para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición, lo que realizaron el Abogado del Estado y la representación procesal de la Sociedad Cooperativa "Puerta de O'Donnell", oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la sala que se desestime el mismo, con condena en costas a la recurrente. Por diligencia de ordenación de 7 de febrero de 2017 se declara caducado el trámite de oposición respecto a los demás recurridos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 21 de noviembre de 2017, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso y motivos-

Se interpone el presente recurso de casación número 1951/2016 por la mercantil "Accesos de Madrid, Concesionaria Española, S.A.", contra la sentencia número 135/16, de 14 de marzo, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo número 632/2013 , al que fue acumulado el seguido ante la misma Sala con el número 39/2014. Los mencionados recursos fueron promovidos, respectivamente, por la mencionada concesionaria y por Don Javier y Doña Lucía , en su condición de expropiados, en ambos supuestos, impugnado la resolución de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento, de 4 de octubre de 2013, por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra otra anterior de 23 de mayo de 2013, dictada por la Demarcación de Carreteras del Estado, por la que se ordenaba que no era posible la continuación o renovación de los convenios denominados "Nueva Ciudad del Este" y "Los Ahijones" y se ordenaba la incoación del procedimiento de expropiación para la adquisición de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de las obras públicas a que se hacía referencia en dichos convenios.

La sentencia de instancia desestima el recurso y confirma las mencionadas resoluciones originariamente impugnadas.

A la vista de lo razonado y decidido por el Tribunal de instancia, se interpone el presente recurso por la Concesionaria que, como ya se dijo, se funda en ocho motivos, los dos primeros por la vía casacional del "error in procedendo" del artículo 88.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en su redacción aplicable al presente recurso, por los que se denuncian, en el primero, que la sentencia recurrida incurre en vicio de incongruencia omisiva, con vulneración de los artículos 24 de la Constitución , artículos 33.1 º, 67.1 º y 70.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de los artículos 218 y 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; en el segundo motivo se denuncia que la sentencia incurre en vicio de falta de motivación. Los restantes seis motivos se acogen a la vía casacional del "error in iudicando" del párrafo d) del mencionado artículo 88.1º denunciando que se infringen en la sentencia; en el motivo tercero, los artículos 317 y 324 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil y artículos 9.3 º y 24 de la Constitución. En el motivo cuarto, que se vulneran los artículos 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, de los artículos 5.2º y 27 del Reglamento de la mencionada Ley y del artículo 1281 del Código Civil . En el motivo quinto, que se vulneran los artículos 62.1º.b ), 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aun aplicable al caso de autos; de los artículos 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa y del artículo 5.2º del Reglamento de la mencionada Ley. En el motivo sexto, que se infringen en la sentencia los artículos 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa y 5.2º de la Ley de Expropiación Forzosa y 5.2º del Reglamento de la mencionada Ley . En el motivo séptimo, que se infringen los artículos 3.1 y 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 24 de la Constitución . Y en el octavo y último de los motivos, se denuncia que la sentencia vulnera lo establecido en el artículo 103 de la Constitución .

Se termina suplicando a este Tribunal de casación, que se estimen los motivos del recurso, se case y anule la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución, en la que se estimen las pretensiones deducidas en la demanda de la ahora recurrente.

Han comparecido en el recurso y se oponen a su estimación la Abogacía del Estado y la mercantil "Puerta de O'Donnell, Sociedad Cooperativa Madrileña de Viviendas".

Motivo primero. Incongruencia omisiva.-

El primer motivo, como ya se dijo, por la vía del "error in procedendo", denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de incongruencia omisiva, con vulneración de los artículos 24 de la Constitución ; de los artículos 33.1 º, 67.1 º y 70.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; y de los artículos 218 y 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . En la fundamentación del motivo se aduce que, en concreto, el referido vicio formal se remite a la relación de hechos que se hace en el fundamento primero de la sentencia, relato en el que se omitió, a juicio de la defensa de la recurrente, lo que se exponía en el fundamento de derecho sexto de la demanda, es decir, que no se hacía referencia a una resolución de 4 de octubre de 2013 que, a juicio de la defensa de la recurrente, debería haber sido revocada, en cuanto viene a desestimar de forma expresa la suspensión de la ejecución de la resolución de 23 de mayo de ese mismo año de 2013 --esta sí recogida en el relato de hechos de la sentencia-- por la cual, según se expone en la demanda, la Administración expropiante " acuerda la imposibilidad de continuar o renovar los convenios firmados, instando a los afectados a adquirir los terrenos por los trámites expropiatorios correspondientes, bien mediante mutuo acuerdo o bien iniciando la fase de justiprecio. "

Se sostiene por la defensa de la recurrente que aquella ulterior resolución de octubre, que había sido invocada, comportaba la suspensión de la resolución antes citada, porque su denegación se habría producido cuando ya se había obtenido dicha suspensión por silencio positivo. De ahí se concluye que la sentencia de instancia habría incurrido en incongruencia omisiva.

El motivo no puede ser estimado y para comprender su inconsistencia es conveniente recurrir a los presupuestos fácticos de la actuación administrativa que se sometía a la consideración de la Sala de instancia y la fundamentación que se da en la sentencia recurrida para rechazar la pretensión.

El acto inicial de impugnación era, como ya se dijo, la desestimación tácita de que las fincas necesarias para la construcción de la carretera antes mencionada debían obtenerse por expropiación y no en ejecución de sendos convenios que se habían celebrado entre la concesionaria de la obra pública y los propietarios. Pues bien, esa decisión se adopta, inicialmente, en la ya mencionada resolución de 23 de mayo de 2013. Dicha resolución es recurrida en alzada, como ya también se ha dicho, recurso que fue desestimado y que es el acto traído a revisión jurisdiccional.

El centro de la polémica suscitada en el motivo es que cuando se interpone el mencionado recurso de alzada, la recurrente solicitó la suspensión de aquella inicial resolución de mayo; y como quiera que dicha petición de medida cautelar en vía de recurso administrativo no fue expresamente decidida por la Administración competente, de conformidad con lo establecido en los artículos 43 y 111 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aun aplicable al caso de autos, debe entenderse que la medida cautelar se había concedido por silencio administrativo y aquel acto recurrido debía estimarse suspendido en su eficacia.

Ante esas actuaciones se sostiene en el motivo casacional primero a que nos referimos, que la Sala de instancia hace una relación de hechos en el fundamento primero y omite toda referencia a esa incidencia procedimental, de donde se concluye que se incurre en el vicio procesal invocado en el motivo.

La omisión que se reprocha a la Sala de instancia no puede tener el efecto pretendido. En efecto, debemos tener en cuenta que la incongruencia, en su modalidad omisiva, conforme tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, comporta una discordancia entre las pretensiones accionadas oportunamente por las partes en el proceso y la decisión dictada por los Tribunales, discordancia que conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Sala, siguiendo lo declarado por el Tribunal Constitucional, afecta al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, porque se deja de prestar esa protección cuando algunas de las pretensiones de las partes no son resueltas en las sentencias. En ese sentido se ha declarado por la jurisprudencia de esta Sala --por todas, sentencia de 19 de junio de 2012, dictada en el recurso 3934/2010 , con abundante cita-- que no solo las pretensiones pueden suponer el vicio examinado, también los motivos aducidos por las partes en defensa de sus pretensiones, si tienen sustantividad propia, requieren una debida respuesta de los Tribunales y, por tanto, su omisión comporta el vicio de incongruencia por omisión.

Ahora bien, como todo vicio procedimental, lo relevante para que pueda apreciarse la incongruencia es que real y efectivamente se hubiese ocasionado indefensión a las partes, lo cual supone que la exigencia de la congruencia que se impone en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , no comporta que necesariamente los Tribunales hayan de dar respuesta a todas y cada una de las cuestiones suscitadas por las partes porque, así como con relación a las pretensiones concretas accionadas en la demanda --también en la contestación, en su caso-- requieren ese pronunciamiento expreso y concreto; en relación con los motivos, cuando puedan integrar el contenido de congruencia, puede resultar suficiente una respuesta global o genérica, como se declara en la sentencia de 19 de junio de 2012 (recurso de casación 3934/2010 ), siendo suficiente una decisión y motivación ajustada a la normativa aplicable, porque el principio " iura novit curia " comporta que ni el Tribunal ha de adaptarse exhaustivamente a los razonamientos de las partes ni, por tanto, existe esa obligación de atender de manera minuciosa a lo razonado por ellas, sino que basta con que la decisión adoptada aparezca plenamente ajustada a las normas que se consideran aplicable.

Sentado lo anterior, ningún reproche de omisión cabe hacer a la sentencia recurrida que, en su argumentación, es plenamente consecuente y completa entre los argumentos que se sostienen en relación al fallo que se dicta. Y bien es verdad que no se hace referencia alguna al incidente sobre la medida cautelar solicitada en el seno del procedimiento administrativo, pero porque era una cuestión que, en la argumentación integral de la sentencia, resultaba intrascendente, y no estaba obligada la Sala de instancia a examinar todos y cada uno de los argumentos aducidos por las partes, sino que, como hemos visto, lo relevante es examinar aquellas cuestiones que justificaban la decisión acogida en la parte dispositiva.

Esa cuestión era irrelevante para la decisión, en la argumentación de la Sala, porque aquella medida cautelar tiene incidencia y relevancia, en su caso, durante la tramitación del procedimiento administrativo, pero no más allá de él, como cabe concluir de la necesidad que imponía el mencionado artículo 111 de la Ley procedimental antes citado, en su párrafo cuarto, de solicitar la suspensión de la efectividad del acto iniciado el proceso contencioso-administrativo. Es decir, en todo caso, la medida cautelar, en cuanto tal, no afectaba al mismo contenido del acto, sino a su eficacia, y esa cuestión era irrelevante para decidir el proceso, de ahí que no pueda reprocharse a la Sala sentenciadora omitir ese debate que era, a todas luces, irrelevante para decidir la legalidad del acto impugnado y suspendido en cuanto a su eficacia; todo ello sin perjuicio de que esa pretendida relevante omisión no ha ocasionado indefensión alguna a la recurrente que podido conocer los fundamentos de la decisión de instancia y articular oportunamente su defensa.

Procede desestimar el motivo primero del recurso.

Motivo segundo. Falta de motivación.-

En el motivo segundo, por la misma vía casacional del "error in procedendo", se denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de falta de motivación. En la fundamentación del motivo se sostiene que hay determinadas "pretensiones" o "argumentos" que fueron aducidos en la demanda de la recurrente, respecto de las cuales se ha guardado silencio en la sentencia y deben considerarse, por tanto, que han sido implícitamente desestimadas, pero omitiendo todo pronunciamiento al respecto y toda motivación en cuanto a ese rechazo, de donde se concluye que se ocasionado la indefensión propia del vicio formal que se denuncia en el motivo.

Más concretamente se denuncia en el motivo que nada se contiene en la sentencia en relación a la invocación que se hizo en la demanda sobre la vulneración del artículo 103 de la Constitución , " en cuanto a ignorarse el coste que los expedientes de justiprecio generarían en la Administración ". Como un segundo exponente de esa falta de motivación, se hace referencia a la " ilógica valoración de la prueba practicada ".

El motivo no puede ser acogido porque carece de todo fundamento. Ya de entrada, si se reprocha a la Sala haber realizado una valoración ilógica de la prueba, se está aceptando que hay valoración, aunque no se comparte, lo cual podrá ser objeto de impugnación, y lo es, por la vía casacional del "error in iudicando", porque desde el punto de vista formal en que ahora se suscita el debate, sería suficiente con que se haga referencia a la concreta cuestión que se suscita por las partes, en los términos que viene exigido por la jurisprudencia, es decir, que la Sala hace una valoración de la prueba, sin perjuicio de que no se comparta, que es un debate que no puede suscitarse por la vía casacional elegida.

Más confusión genera la argumentación de pretender imputar la falta de motivación de la sentencia porque no haya examinado el argumento, que no pretensión, que se contenía en la demanda de la recurrente, en relación con la aplicación al caso de autos del artículo 103 de la Constitución . En concreto, lo que se reprocha a la Sala de instancia es no examinar la cuestión suscitada sobre el hecho de que si se obligaba a la aplicación del procedimiento de expropiación, a la expropiación de los terrenos, se verían afectados los intereses de la Administración y se habría vulnerado el mencionado artículo de la Norma Fundamental, por desconocerse los costes que esa imposición que se hacía a la beneficiaria comportaría para la Administración, que debería pagar --compensar-- los justiprecios.

De lo expuesto ha de concluirse que, como ya dijimos en el fundamento anterior, ese concreto argumento en modo alguno requería examen específico en la argumentación de la sentencia, porque en nada excluía ni afectaba dicho razonamiento al derecho de defensa de la recurrente en la instancia, que es, no se olvide, el presupuesto de estos motivos formales acogidos a la vía del artículo 88.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Y es que, pretender excluir la decisión que hace la Sala sentenciadora, conforme a las normas legales que considera aplicables, sobre la base de la aplicación de los principios que se imponen, con la generalidad propia de su ubicación sistemática en la Constitución, en el invocado artículo 103 , carecía de todo fundamento y no requería, en la argumentación del Tribunal de instancia, mención alguna, habida cuenta de que es inconsistente el argumento de que en aplicación de los principios que expresamente se mencionan en el mencionado precepto pueda ampararse la exclusión de la expropiación de unos terrenos declarados de necesaria ocupación para la construcción de una obra pública.

Procede la desestimación del motivo segundo del recurso.

Motivo tercero. Valoración arbitraria de la prueba.-

En el tercer motivo del recurso, ya por la vía casacional del "error in iudicando", se denuncia que la sentencia de instancia hace una valoración arbitraria e ilógica de la prueba practicada en el proceso, con vulneración de los artículos 9.3 º y 24 de la Constitución y 317 y 324 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

A juicio de la defensa de la concesionaria recurrente, " el punto de partida del presente motivo ha de ser el contenido de los informes emitidos por la Abogacía del Estado... referidos en el Antecedente Tercero. De los mismos resulta que los convenios firmados por mi representada, al tiempo de formalización, eran válidos, cuestión que pone en duda la sentencia ..." En esa misma línea, también se pone en duda la eficacia de los denominados convenios de "Los Ahijones", por no haberlos firmado la Administración, cuando a juicio de la defensa de la recurrente, la Administración tuvo conocimiento y aceptó implícitamente dichos convenios con ocasión de la firma de las actas previas y de ocupación.

No puede correr este motivo mejor suerte que los anteriores para la recurrente y debe ser desestimado. En efecto, ya de entrada, debe señalarse que constituye una doctrina jurisprudencial inconcusa de este Tribunal Supremo que las cuestiones sobre valoración de las pruebas quedan al margen del debate en el recurso de casación y ello, en primer lugar, porque tratándose de un recurso extraordinario, solo procede por motivos concretos que, en el supuesto a que se acoge el motivo que nos ocupa, pretende examinar la aplicación de la normas y jurisprudencia por los Tribunales de instancia, por lo que se excluyen un debate general sobre lo suscitado en la instancia, al modo en que sucede con los recurso ordinarios como lo es el de apelación.

De otra parte, que estando regida la actividad probatoria por el principio de inmediación, se considera que son los Tribunales de instancia los que están en mejores condiciones para realizar su valoración, de ahí que nunca en nuestro proceso contencioso-administrativo haya sido la errónea valoración de la prueba un motivo del recurso de casación.

Bien es verdad que esa misma jurisprudencia ha declarado, a instancias del Tribunal Constitucional, que cuando en la valoración de las pruebas se haya incurrido por los Tribunales de instancia en una valoración arbitraria, ilógica o que conduzca a resultados inverosímiles, si es revisable en casación, pero no por vulneración de los preceptos procesales que rigen la prueba, sino porque con tales defectos extremos de valoración se está vulnerando el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho a la prueba. Pero en tales supuestos es una carga de quien invoca esos defectos de motivación alegar tales deficiencias de apreciación de la prueba.

Pues bien, con tales premisas no puede considerarse que en el caso de autos existan esos defectos extremos de valoración de las pruebas practicadas en el proceso. Que ello es así lo pone de manifiesto, en primer lugar, que ya en el mismo motivo que examinamos, lo que se argumenta por la defensa de la recurrente es, más que una cuestión de hecho, un efecto jurídico, porque se remite a lo que, a su juicio, resultaba de los informes jurídicos emitidos por la Abogacía de Estado, pretendiendo vincular el contenido del mencionado informe con el hecho de que los convenios a que los mismos se refieren eran eficaces y válidos, cuando en la sentencia se razona que no lo son, precisamente por no haber intervenido la Administración expropiante. No cabe argumentar que hay una valoración arbitraria de un informe porque su contenido no es decisivo a los efectos de acreditar los hechos a que ese tipo de documentos se refieren. En informe no acredita un hecho sino una opinión jurídica que no es relevante a los efectos probatorios

Y otro tanto cabe decir en relación con la intervención de la Administración expropiante durante el procedimiento. Es decir, se sostiene por la defensa de la recurrente que en la medida que la Administración tuvo conocimiento de las actas previas y de ocupación, que es el hecho no negado en la sentencia, debe concluirse de manera indubitada que se prestó el consentimiento tácito a los convenios; conclusión que es diferente a la que llega la Sala de instancia, de tal forma que el debate no se suscita en el ámbito probatorio, menos en la concurrencia de arbitrariedad o falta de lógica, porque lo que concluye la Sala de instancia es precisamente que esa intervención de la Administración en tales actos no podía tener el efecto jurídico pretendido, lo cual remite el debate a una cuestión jurídica material y no sobre la eficacia de la prueba, que sería esa intervención en tales actos procedimentales, no su eficacia.

Procede desestimar el motivo tercero del recurso.

Motivos cuarto a octavo. Eficacia del convenio suscrito entre expropiados y beneficiaria de la expropiación.-

Los motivos cuarto a octavo están referidos a una misma cuestión y han de ser examinados conjuntamente. En efecto, todos los motivos mencionados hacen referencia a la pretendida vigencia de los convenios celebrados entre la beneficiaria de la expropiación y ahora recurrente en casación, con determinados propietarios afectados por la construcción de la carretera a que servía la expropiación, denominados "Los Ahijones", considerándose que los mencionados convenios se encontraban vigentes, en contra del criterio que se había mantenido por la Administración expropiante, la Administración General del Estado, su Demarcación de Carreteras en la Comunidad de Madrid.

Pues bien, para comprender lo que se argumenta en los motivos delimitados, debemos recordar lo que se declara en la sentencia al respecto, comenzando por delimitar, del contenido de los convenios celebrados, aquellas obligaciones que se consideraban más relevantes para el debate suscitado en la instancia: " En ambos convenios los propietarios expropiados cedían el uso de la finca, conservando la propiedad, que se transmitiría dentro del sistema de compensación mediante el proyecto de reparcelación que en su día se aprobase por el Ayuntamiento. Conservaban los aprovechamientos urbanísticos que pudieran corresponderles en el momento de aprobación definitiva del proyecto de reparcelación."

Es decir, los convenios celebrados entre beneficiaria de la expropiación y propietarios expropiados, afectaba a la misma transmisión de la propiedad de los terrenos declarados de necesaria ocupación, que no pasarían a la propiedad pública, porque no se verían afectada por el sistema concesional, sino que se imponía sobre ellos una " cesión de uso ", incluso manteniendo la propiedad de los no ocupados directamente por la carretera.

Se declara en ese sentido por la Sala de instancia que " Los convenios urbanísticos firmados tenían por objeto suspender el trámite de los expedientes expropiatorios a la espera del desarrollo urbanístico del sector donde se ubican los terrenos, de modo que los propietarios pudieran verse compensados con estas expectativas urbanísticas. Los propietarios, según el clausulado, conservaban la titularidad dominical privada a la espera de la aprobación definitiva del proyecto de compensación o de reparcelación, momento en el cual recibirían los aprovechamientos inherentes a los terrenos aportados. Todas las partes obtenían alguna ventaja con la firma de los convenios. Los propietarios, la posibilidad de participar en el desarrollo urbanístico del sector y obtener, de este modo, una mayor indemnización por sus terrenos; la Administración y la beneficiaria, poder obtener gratuitamente los terrenos y, en su caso, dilatar en el tiempo el pago de los justiprecios... Evidentemente, estos convenios quedaban en papel mojado si no se procedía a la sectorización del suelo y a la aprobación de estos proyectos, que es lo que finalmente ocurrió, pues el desarrollo urbanístico del sector no ha tenido lugar. Por esta razón en los convenios se fijaba una cláusula que limitaba en el tiempo los efectos del convenio si no se aprobaban los instrumentos de planeamiento necesarios.

También es importante destacar que el Convenio «Nueva Centralidad del Este» sí fue suscrito expresamente por la Administración expropiante, no así el Convenio «Los Ahijones», firmado únicamente por la concesionaria con cada propietario afectado. La Demarcación de Carreteras del Estado no muestra su consentimiento expreso a tales convenios. No existe ninguna resolución administrativa validando los citados convenios."

La recurrente deja al margen del debate las cuestiones referidas a aquellos primeros convenios "Nueva Centralidad del Este", centrándose en los convenios denominados "Los Ahijones". Respecto de ellos se razona en la sentencia:

" En cuanto al convenio «Los Ahijones», en su cláusula sexta se dispone que «Si en el plazo de seis años transcurridos desde la firma del presente convenio no se hubiera inscrito en el Registro de la Propiedad el Proyecto de Reparcelación correspondiente al UZP 2.03 ‹Desarrollo del Este-Los Ahijones›, los propietarios afectados podrán instar que se considere sin efecto el presente convenio y que se proceda a continuar el correspondiente expediente expropiatorio con el aprovechamiento establecido actualmente en el Plan General de Ordenación Urbana de 1997 ».

En este caso, del tenor literal de la cláusula se desprende que el convenio no quedaría sin efecto por el mero transcurso del tiempo sino que, transcurridos seis años desde su firma, y si no se cumple la condición establecida -inscripción del proyecto de reparcelación en el Registro- los propietarios podrían instar su revocación. Es decir, lo que parece deducirse en este caso es que mientras no se inste esta revocación, el convenio seguiría produciendo efectos, dejando en suspenso la tramitación de los expedientes de expropiación.

Pero ocurre que estos convenios, a diferencia de los de «Nueva Centralidad del Este», no fueron suscritos por la Administración expropiante sino tan sólo por los propietarios y la concesionaria. Se pide a la Administración la aprobación de unos convenios que no ha suscrito y sobre los que, además, se muestra disconforme. Si realizamos una interpretación del convenio no meramente literal sino sistemática y contextualizada al objeto del mismo, la conclusión a la que llegamos debe ser la misma que en el convenio «Nueva Centralidad del Este». Es decir, que la eficacia del convenio quedaba condicionada al desarrollo urbanístico del sector y que, sin éste, el único camino posible era el del procedimiento expropiatorio. Carece de sentido entender la cláusula sexta del convenio en los términos pretendidos por la concesionaria, pues ello llevaría al absurdo de prolongar sine die sus efectos aun cuando fuera evidente que los terrenos no iban a ser urbanizados.

Es cierto que en la interpretación de los contratos se atiende en primer lugar al sentido literal de sus palabras, pero con la previa condición, como dice el art. 1281 del Código Civil , de que los términos del contrato sean claros y no dejen duda sobre la intención de los contratantes, lo que no sucede. En este caso, precisamente, «si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas».

El Código Civil es muy claro también a la hora de definir qué extremos deben tenerse en cuenta para determinar la intención de los contratantes (art. 1282 ) y que esta intención es la que debe ser tenida en cuenta para resolver las cláusulas oscuras o que admitan diversas acepciones, entendiéndolas en el sentido más adecuado según la naturaleza y objeto del contrato (arts. 1284, 1285, 1286).

En definitiva, si bien es cierto que la citada cláusula sexta literalmente dice que el convenio produce efectos mientras los expropiados no insten su revocación, ello se opone al objeto del convenio y a la finalidad pretendida y deja en manos de una sola de las partes los efectos de una institución jurídico-pública como es la expropiación. Además, es significativo que los dos convenios sean idénticos en su clausulado salvo en esta cláusula que estamos analizando, precisamente en el convenio que no ha sido suscrito por la Administración sino solo por la concesionaria y los propietarios.

Por tanto, no es la Administración la que declara sin efecto los convenios, sino que su cesación se produce por el transcurso del plazo previsto sin haberse aprobado los instrumentos de planeamiento necesarios para la urbanización del sector. Por ello, la argumentación de la concesionaria sobre la necesidad de acudir a los trámites de los arts. 102 y 103 de la Ley 30/1992 no resulta de aplicación."

Pero si bien esos argumentos eran específicos para los denominados convenios "Los Ahijones", la propia sentencia determina que los argumentos que se dan para rechazar aquel otro convenio, sirven para estos, por lo que es útil, a los efectos del debate, determinar aquellos argumentos, si bien, como se razona en el párrafo anterior, la vigencia temporal del convenio es diferente en ambos, aun cuando si se contiene un segundo argumento que es el que la Sala de instancia aprovecha para aplicar a los convenios "Los Ahijones":

" En el caso del convenio «Nueva Centralidad del Este», su cláusula quinta no puede ser más explícita: «Si al término del plazo del tercer cuatrienio previsto para el desarrollo del U.N.P. ‹Nueva Centralidad del Este› no se hubiera llevado a cabo la aprobación definitiva del Plan Parcial, se considerará sin efecto el presente convenio, procediéndose a continuar el procedimiento de expropiación de la finca afectada». El Plan Parcial no se ha aprobado y la consecuencia anudada a ello es la continuación del procedimiento de expropiación.

Las partes interesadas, con la concesionaria a la cabeza, instan ahora a la Administración a dar continuidad a los efectos de los convenios suscritos. Esta pretensión no puede ser atendida por las razones que a continuación se dirán. En primer lugar, porque el propio convenio recogía expresamente un plazo concreto de duración, durante el cual debía cumplirse una condición determinada -la aprobación del Plan Parcial-, que no se ha llevado a efecto. Por tanto, si en este tiempo no se cumplía la condición, el convenio quedaba sin efecto. Segundo, la propia naturaleza del convenio suscrito, como acuerdo de voluntades entre los intervinientes, exige como primer requisito la aceptación de todos ellos, con lo que el rechazo de uno de los contratantes impide su validez. En definitiva, el convenio se encontraba sometido a una condición suspensiva, cuyo cumplimiento es determinante para la plena efectividad de la relación contractual.

Por tanto, no nos encontramos, en puridad, ante una solicitud de prórroga de los efectos de un convenio, sino ante un convenio terminado y sin efecto. Puede volver a firmarse un nuevo convenio con el mismo contenido, pero ello exige un acuerdo de voluntades que no se produce, pues la Administración se opone a ello. Y no existe cláusula alguna en los convenios, ni norma legal, que obligue a la Administración a firmarlo si no es ésta su voluntad.

Estos mismos argumentos sirven también para desestimar la pretensión respecto del segundo convenio, como se expone a continuación."

Pues bien, lo que ahora se sostienen en los cuatro motivos del recurso que examinamos es que, en contra de lo razonado en la sentencia, los convenios "Los Ahijones", estaban en vigor y eran plenamente eficaces, por lo que la resolución administrativa que declaró su ineficacia debía anularse y la sentencia que la confirma debe ser casada y ello porque, según el motivo cuarto, la sentencia vulnera lo establecido en los artículos 24 de la Ley de Expropiación Forzosa y 5.2º y 27 de su Reglamento, así como en el artículo 1281 del Código Civil , en cuanto el tenor literal de dichos convenios determinaba su plena vigencia y no era necesario, en contra a lo sostenido por la Sala de instancia, la suscripción de un nuevo convenio. En el motivo quinto, con invocación de los mencionados preceptos y, además, aduciendo la vulneración de los artículos 62.1º.b ), 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aun aplicable al procedimiento de autos, y del artículo 17 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción , Conservación y Explotación de Autopistas en régimen de concesión. En el motivo sexto, con invocación de los preceptos de la legislación expropiatoria antes mencionados se considera que la Sala de instancia ha desconocido la voluntad de los convenios, también el "Nueva Centralidad del Este". En el motivo séptimo, con invocación del artículo 3.1 º y 54 de la antes mencionada Ley de procedimiento de 1992, se denuncia que la sentencia de instancia desconoce los principios de confianza legítima y de legítima defensa (sic) de los derechos de los firmantes de los convenios. Por último en el motivo octavo, lo que se reprocha, con invocación del artículo 103 de la Constitución , en cuanto, a juicio de la defensa de la beneficiaria y expropiada, se ven afectados los intereses generales de la Administración.

A juicio de este Tribunal los motivos que se aducen para rechazar la decisión de la Sala de instancia no pueden ser acogidos. Ya de entrada, deberemos partir de dos circunstancias de indudable relevancia para el debate suscitado y que no se niegan por la recurrente, cual es, de una parte, que los convenios fueron celebrados entre propietarios y concesionaria-beneficiaria de la expropiación, sin intervención alguna de la Administración expropiante; porque se sostiene por la defensa de la recurrente, en el mejor de los casos, que ésta habría prestado un consentimiento tácito con ocasión de haber tenido conocimiento delos mencionados convenios con ocasión de la extensión de las actas previas y de ocupación.

De otra parte, que esos pretendidos convenios no se limitaban a la mera adquisición de los terrenos declarados de necesaria ocupación para la construcción de la carretera, sino que en sus cláusulas se establecían condiciones que afectaban de manera especial a la propia naturaleza de esa afectación, no solo de los terrenos directa y expresamente ocupados por la carretera, sino a su zona de influencia, de tal forma que, en puridad de principios, no se adquiría la propiedad de los terrenos por la Administración, y por esta de manera inmediata por la concesionaria que lo hacía en nombre de aquella, conforme cabe concluir de lo establecido, precisamente en el artículo 17 de la Ley de 1972. Muy al contrario, lo que se había pactado es un a modo de cesión de uso para la construcción de la carretera.

Para mayor atipicidad de lo pactado, cabe apreciar en relación con los terrenos afectados por la carretera como zona de influencia, en que tan siquiera existía esa cesión de uso, sino que los propietarios adquirían, por cesión de la beneficiaria, unos derechos que condicionaban su destino para uso público que se imponía sobre dichos terrenos desde el momento en que fue declarada su necesidad de ocupación.

En suma, se alteraba de tal forma el régimen de la transmisión de la propiedad de los terrenos que la Administración había condicionado como al servicio de la obra pública, no de la concesionaria, que no solo requería el conocimiento y consentimiento de la Administración expropiante, caso de que pudiera otorgarse, sino que requería prácticamente el procedimiento de desafectación de los terrenos dadas las facultades demaniales que se veían afectadas. Es evidente que tan intensa afectación de la esos derechos no pueden quedar purgados, en cuanto a ese consentimiento, por el mero hecho de reflejarse en aquellas actas se hiciese referencia a dichos convenios, que no a su contenido.

Hay otra cuestión que debe resaltarse a la vista de los razonamientos que se hacen en el recurso. La recurrente es concesionaria y beneficiaria de la expropiación --artículos 17 antes citado--, pero nada más. Es necesario dejar constancia de ello porque es facultad, que no potestad, de la concesionaria llegar a un acuerdo para pagar el justiprecio, no dirigir el procedimiento de expropiación, que es lo que se pretende por la defensa de la recurrente.

Es necesario dejar constancia de ello porque no es que la Administración deba aceptar lo pactado entre expropiados y beneficiaria, sino que esos pactos, en su caso, quien debiera haber celebrado, en el mejor de los supuestos, era la Administración dado que afectaba a la declaración de necesidad de ocupación; y quien debiera haber tenido conocimiento sería la beneficiaria, pero no pretender que quien debe llevar el peso de ese pacto deba ser ella con conocimiento, y encima indirecto, por la Administración.

Y es que, la posición de beneficiario, de conformidad con lo establecido en los artículos 2 y concurrentes de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento, se limita al pago del justiprecio, que ella no puede fijar, caso de no existir mutuo acuerdo, ni está en su disponibilidad la tramitación del procedimiento, en especial su duración. Es cierto, como en el recurso se sostiene, que el legislador confiere a la beneficiaria la posibilidad de celebrar convenidos para la fijación del valor de los bienes, pero exclusivamente sobre eso, su fijación y pago. Pero no condicionar dicha fijación a obligaciones que no son de su titularidad, como son las facultades del dominio público adquirido con la expropiación, que no son de la beneficiaria.

Es más, la Administración en tales supuestos, tiene que preservar los derechos de todos los afectados por la expropiación, también de los que no suscribieron los convenios, de manera especial en que sus derechos, la transmisión coactiva de sus bienes, no quede ni demorada en el tiempo más allá de lo que requiere el procedimiento, que es garantía para todos, ni que se deje en una situación de incertidumbre sobre la base de la aprobación de unos instrumentos del planeamiento que no es facultad de la Administración expropiante aprobar, menos aun de la beneficiaria, y que después de un tiempo más que prudencial, ni se han aprobado ni están en tramitación, como en la sentencia se razona.

Y sorprende, en relación con lo expuesto, que invoque precisamente la propia beneficiaria los derechos de la Administración que se corresponden con los principios que se reconocen en el artículo 103 de la Constitución , y con el argumento de que su situación de insolvencia perjudicará a la Administración, que deberá abonar los justiprecios que finalmente se fijen para los terrenos. Porque en ese sentido también sería pensable que de no haberse demorado, como se ha hecho, esa fijación, no se habría llegado a esa situación de insolvencia ni se habría provocado aquella situación, por lo que no habría existido ese perjuicio para la Administración, que no han provocado los propietarios afectados por la obra, por cuyos derechos debe también velar la Administración; es decir, siendo la misma concesionaria la que, obviamente y en contra del argumento que se hace en el recurso, no puede quedar indemne de esa conflictiva situación generada por ella misma, pretendiendo ahora trasladarlas a la Administración por sus propios incumplimientos. Cierto, hay perjuicios para la Administración, pero no por quien tenía un derecho que la Administración debía respetar y reconocer, el de los expropiados, sino por la actuación, ciertamente omisiva de sus obligaciones, de la misma recurrente, por las que, a los solos efectos del debate suscitado, deberá responder.

Procede la desestimación de los motivos cuarto a octavo y, con ellos, de la totalidad del recurso.

Costas procesales.-

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir para cada una de las partes que hayan formulado efectiva oposición y por todos los conceptos.