STS, 29 de Octubre de 2010

JurisdicciónEspaña
Fecha29 Octubre 2010

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil diez.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de Casación número 1052/2008, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE, representado por el Procurador D. Ignacio Cuadrado Ruescas, contra la sentencia de fecha 31 de octubre de 2007 dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 562/04 . Ha sido parte recurrida D. Ángel Daniel, representado y defendido por el Procurador D. Federico J.Olivares de Santiago

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 562/2004, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia de fecha 31 de octubre de 2007 estimando el recurso promovido por D. Ángel Daniel contra la actuación material de las obras de ejecución del enlace tipo diamante en el Paso elevado de acceso al Sector 01 del Prado del Espino, y resolución de 15 de junio de 2004, del Jefe del Servicio de concesiones de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad Autónoma de Madrid, y declarando que la misma constituye vía de hecho.

SEGUNDO

Contra la referida sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, preparó recurso de casación que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

TERCERO

La representación procesal del recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 3 de abril de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

Primero

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción "de los artículos 105, 54 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), así como de la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo sobre revocación de actos administrativos: STS 23 de octubre de 2001, STS de 29 de septiembre de 2003, STS de 13 de julio de 2005 ".

Segundo

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por "infracción de los artículos 30 y 51.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), así como de la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo sobre vía de hecho administrativa (por todas, la STS de 22 de septiembre de 2003 )."

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia del TSJ de Madrid, de 31 de octubre de 2007 y, en consecuencia, resuelva la desestimación de la pretensión de la parte actora en el proceso de referencia.

CUARTO

Admitido a tramite el recurso de casación, la representación procesal de D. Ángel Daniel presentó escrito de oposición al recurso en fecha 2 de abril de 2008, en el que suplica se acuerde la inadmisión o en su defecto, la desestimación del recurso de casación indebidamente formulado frente a la sentencia 1373, de 31 de octubre de 2007, de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmando dicha resolución por resultar la misma plenamente ajustada a Derecho, con la imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por providencia de 1 de julio de 2010, se nombro Ponente a la Excma.Sra. Magistrada Doña Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 26 de octubre de 2010, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

D. Ángel Daniel, en cuanto titular de las parcelas NUM000 y NUM001 #, así como el usufructo de la vivienda y Parcelas NUM002, NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007 y NUM008, situadas en la URBANIZACIÓN000, presentó el día 11 de abril de 2003 un requerimiento ante la Comunidad de Madrid intimando el cese de la ejecución del enlace tipo diamante del paso elevado de acceso al Sector 01 de Prado del Espino, desde la duplicación de la calzada de la carretera M-511, por constituir una vía de hecho.

En el aludido requerimiento se decía literalmente que "la ejecución del enlace tipo diamante, sin mediar la aprobación del correspondiente Proyecto de Trazado ni Proyecto de Construcción, ni contar con la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental, y contravenir las determinaciones del planeamiento urbanístico, constituye una flagrante vía de hecho, cuya responsabilidad -por acción u omisión- ha de imputarse a la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, en cuanto es la Administración competente para la aprobación de dicha obra."

Al no obtener respuesta ni cesar la actuación administrativa, el mencionado Sr. Ángel Daniel interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala de este orden del Tribunal Superior de Justicia de Madrid frente a "la actuación administrativa constitutiva de vía de hecho que concretada en la realización de las obras de ejecución de un enlace tipo diamante en el paso elevado de acceso al Sector 01 del Prado del Espino, desde la duplicación de calzada de la carretera M-511 en el Término Municipal de Boadilla del Monte (Madrid), y en la resolución de 15 de junio de 2004, del Jefe del Servicio de Concesiones de la Dirección General de Carreteras de la CAM".

El recurso contencioso-administrativo se formula al amparo del artículo 30 de la Ley reguladora de la jurisdicción Contenciosa administrativa y la demanda se basa en que las obras de ejecución de un enlace tipo diamante en el paso elevado mencionado y la resolución del Jefe de servicio de concesiones de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de 15 de junio de 2004 constituían un supuesto de vía de hecho pues se habían realizado al margen de cualquier acto de cobertura jurídico-administrativa y por tanto, perfectamente deslindado de otros preceptos como la omisión de trámites, las irregularidades procedimentales e incluso la nulidad de actos. Además se planteaba en la demanda que tal actuación material y el acto impugnado incurrían en nulidad de pleno derecho de los actos administrativos impugnados de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido y por infringir, a su vez, la legalidad urbanística. Se solicita en el suplico de la demanda que se declarare la vía de hecho de la Administración y el cese de la misma.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de octubre de 2007 estima el recurso contencioso administrativo y declara que la actuación material de las obras de ejecución del enlace tipo diamante en el paso elevado de acceso al sector 01 de Prado del Espino y la resolución de 15 de junio de 2004 del Jefe de servicio de concesiones de la Dirección de Carreteras de la Comunidad de Madrid constituye una vía de hecho.

La Sala de instancia, tras hacer referencia al desarrollo de las actuaciones materiales y administrativas que constituyen los antecedentes del recurso, expone las razones por las que llega a la conclusión de la existencia de vía de hecho, en esencia, en los fundamentos jurídicos octavo y noveno de la sentencia, en los que literalmente indica:

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SEGUNDO

El Ayuntamiento de Boadilla del Monte interpone recurso de casación contra la sentencia de instancia, que se articula en dos diferentes motivos impugnatorios, ambos formulados al amparo del articulo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, en los que discrepa de la interpretación y de la conclusión alcanzada por la Sala acerca de la existencia de vía de hecho en la actuación objeto de impugnación. Los motivos en que se sustenta el recurso son, por un lado, la infracción de los artículos 105, 54 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) así como de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la revocación de los actos administrativos. En el siguiente motivo se denuncia la infracción de los artículos 30 y 51.3 de la ley Reguladora de la Jurisdicción así como de la jurisprudencia consolidada de este Tribunal Supremo sobre la vía de hecho, con cita de la Sentencia de 22 de septiembre de 2003 .

En el desarrollo de los motivos impugnatorios que trataremos conjuntamente dada su íntima conexión, la Corporación recurrente discrepa de la consideración de la Sala que califica como vía de hecho la actuación material de ejecución del enlace en forma de diamante en el paso elevado de acceso al Sector 01 desde la duplicación de la calzada M-511, Prado del Espino, en Boadilla del Monte, y la resolución del jefe del servicio de concesiones de la Dirección General de carreteras de la Comunidad de Madrid. Sostiene la recurrente la aplicación indebida de los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la jurisprudencia que cita, alegando que sólo podría predicarse la vía de hecho si se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, lo que no sucede en el supuesto examinado en el que resulta del expediente administrativo que se dictó un acto administrativo de aprobación del Proyecto Modificado numero 1 del acceso al sector 01 mencionado, que da cobertura -en su opinión- a la referida actuación material de ejecución del enlace en forma de diamante, cuya validez ni tan siquiera entra a valorar la Sala de instancia. El Tribunal llega a conclusiones jurídicamente inadmisibles -se afirma- al entender que los trámites de información pública y la declaración de impacto ambiental con posterioridad a la aprobación del Proyecto modificado implican la revocación tácita del acto de 3 de julio de 2003, que daría cobertura a las obras. Y esta forma de razonar -se añade- incurre en infracción del régimen de la revocación de los actos administrativos y, en particular, de lo dispuesto en el artículo 105.1 LRJPAC . Por lo demás, la Sala habría acogido una errónea noción de la vía de hecho y del concepto que la Ley de la Jurisdicción (artículo 30 ) y la jurisprudencia de esta Sala imponen, que deslinda este concepto de la vía de hecho de otros como las irregularidades procedimentales e incluso la nulidad de los actos. Las obras fueron objeto de dos resoluciones administrativas expresas- la resolución de la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de 15 de abril de 2002 y la resolución de la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de 3 de julio de 2003, y asimismo sobre dichas obras se abrió un tramite de información publica y finalmente fueron objeto de evaluación medioambiental y consideradas en la resolución del jefe de servicio de concesiones de la Comunidad de Madrid de 15 de julio de 2004. Cosa distinta es el desorden o la supuesta irregularidad en el procedimiento -que tampoco incurriría en causa de nulidad- pero nunca podría considerarse que la actuación administrativa constituyera vía de hecho.

TERCERO

Pues bien, como señala la sentencia de 22 de septiembre de 2003 "el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece ( manque de droit ) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad ( manque de procédure ).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 de junio de 1993 "la vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite."

Semejante criterio se desprende de la sentencia de 7 de febrero de 2007 cuando señala que: "la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración". En definitiva la vía de hecho "se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho". ( STS 27-11-1971, 16-06-1977, 1-06-1 996).

CUARTO

Pues bien, el desarrollo de las actuaciones materiales y administrativas hace conveniente que debamos trazar una línea divisoria entre lo que constituyó ciertamente, una actuación material constitutiva -según indica el Tribunal de instancia- de vía de hecho, de aquella ulterior actividad que se llevó a cabo al amparo de un acto administrativo formal, acto que aun presentando graves irregularidades -a las que después nos referiremos- vino a dar cobertura formal a la actuación material de ejecución de obras que analizamos.

La actuación de la Administración demandada en la instancia, se inserta en la realización del proyecto de duplicación de calzada de la carretera M-511 tramo M-40 a M-501, en el que el Ayuntamiento de Boadilla del Monte y la Junta de Compensación del Sector 01 de Prado del Espino -ambas codemandadas en la instancia- solicitaron la construcción de un acceso al sector 01 de Prado del Espino, suscribiendo a tal efecto un convenio con la Comunidad Autónoma de Madrid. Por este convenio la Administración local citada y la Junta de Compensación financiaban la totalidad de las obras y aportaban, además, los terrenos sin coste alguno.

La Dirección General de Carreteras de la referida Comunidad aprobó el 15 de Abril de 2002 el proyecto de "Acceso al sector 01 desde la duplicación de calzada de la carretera M-511 Prado del Espino" contemplando la realización de un enlace tipo trompeta con conexiones a las futuras vías de servicio de la M-511.

Esto es, lo aprobado en la citada resolución era la realización de un enlace con las referidas conexiones en forma de trompeta, pero lo cierto es que sin mediar acto administrativo intermedio, la ejecución del referido enlace no se llevó a cabo en la forma proyectada a las que nos hemos referido, sino que el mencionado enlace se ejecutó en forma de diamante.

Antes esta situación de disparidad en la tipología del enlace, reacciona el Sr Ángel Daniel remitiendo un requerimiento el 11 de abril de 2003 a la Comunidad Autónoma de Madrid -Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transporte- autora material de las obras del enlace. El recurrente en la instancia denunciaba que la ejecución del enlace tipo diamante -cuando se contemplaba tipo trompeta- sin mediar la aprobación del correspondiente proyecto de trazado ni del de construcción, sin contar con la preceptiva declaración de Impacto ambiental y contraviniendo las determinaciones del planeamiento urbanístico, constituían una vía de hecho.

A raíz de este requerimiento se procedió a paralizar completamente las obras y se solicita informe a los Servicios Jurídicos en relación al requerimiento formulado. Y el 3 de Julio de 2003 la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid, aprueba el "Proyecto Modificado número 1 del acceso al Sector 01 desde la duplicación de calzada de la carretera M-511 Prado del Espino".

En la Memoria del Proyecto Modificado se indica que "este tiene como objeto la introducción en el Proyecto Primitivo, de las prescripciones de la Orden de Estudio de 25 de marzo de 2003, dictadas por la Dirección Facultativa de la misma, en la que se indicaba que se debería modificar la tipología del enlace pasando de tipo "trompeta" a tipo "diamante" en la margen derecha de la carretera M-511, con el fin de minimizar la afección a la URBANIZACIÓN000, con la orden expresa de la ejecución de una pantalla antirruido en el borde exterior derecho del ramal próximo a la citada urbanización".

Al día siguiente de la aprobación del proyecto modificado es cuando los Servicios Jurídicos emiten su dictamen en el que indican que la modificación debía ser aprobada por la Dirección General de Carreteras, -lo que aconteció el día anterior- y la conveniencia de que el Proyecto fuera sometido a información publica y a Estudio de Impacto Ambiental, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid .

Por resolución de 7 de agosto de 2003, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes se somete al trámite de información pública el Proyecto Modificado nº 1 al que nos hemos referido, publicándose tal resolución en el BOCM de 27 de agosto de 2003.

Con fecha 23 de septiembre de 2003, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental emite informe sobre la consulta que le había sido formulada en fecha 17 de julio de 2003, relativa a la necesidad de someter el Proyecto citado a procedimiento ambiental.

El 19 de noviembre de 2003, el Jefe del Servicio de concesiones y en respuesta al escrito de alegaciones citado, informa al actor que el Proyecto ha sido sometido a Información Pública, que cuenta con informe ambiental emitido por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de 23 de septiembre de 2003, a cuyas especificaciones se someterá la Dirección General de Carreteras y que en relación con las alegaciones jurídicas, estando las obras paralizadas se está a la espera de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Con fecha 15 de junio de 2004, del Jefe del Servicio de Concesiones, considerando resueltas las cuestiones básicas de los requerimientos al haberse emitido informe ambiental por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, y haberse sometido el Proyecto a Información Pública y encontrándose la obra construida a falta de remates finales, revoca la orden de paralización de la obra, ordenando la terminación definitiva del acceso.

El día 2 de julio de 2004, el actor formula nuevo requerimiento, intimando al cese de la ejecución del enlace diamante del paso elevado del Acceso al Sector 01 de Prado del Espino, desde la duplicación de la Carretera 511 en Boadilla del Monte, por constituir una vía de hecho. Entendiendo en esencia que no existe acto de cobertura de la actuación administrativa, sin haberse llevado a cabo las medidas de protección ambiental impuestas por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental en fecha 23 de septiembre de 2003, vulnerándose las determinaciones del Planeamiento al afectar a un espacio calificado como zona verde.

Por tanto, las actuaciones materiales que se denuncian como vía de hecho se producen con toda claridad desde el requerimiento inicial hasta que se dicta la resolución de la Dirección General de Carreteras de 3 de Julio de 2003. Es en este lapso temporal cuando la actuación material de la Administración se realiza al margen de cualquier decisión administrativa previa que le sirva de fundamento, esto es, en ausencia del ejercicio de la potestad administrativa que preste cobertura jurídica a la actuación material que analizamos, encajando sin dificultad este supuesto en el concepto de vía de hecho que se define en el articulo 30 de la Ley Jurisdiccional y en la construcción doctrinal y jurisprudencial de este concepto.

Debemos analizar seguidamente lo acontecido con la Resolución de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de 3 de Julio de 2003 que aprueba el modificado del enlace y determinar el alcance de las infracciones jurídicas en las que incurre.

Como hemos expuesto, la Sala de instancia considera que el repetido acto administrativo aprobatorio de 3 de julio de 2003 carece de cualquier tipo de eficacia y trascendencia por cuanto la propia Administración procedió a su revocación tácita que se pone de manifiesto a través de los ulteriores tramites esenciales realizados, a saber; la información pública y la declaración de impacto ambiental.

Conviene, no obstante, matizar tal apreciación, pues no compartimos el razonamiento de la sentencia impugnada en lo que se refiere a la tesis de la revocación tácita del acto tantas veces mencionado de 3 de julio de 2003, que deduce de la realización de posteriores actos de trámite, por cuanto, como se expone en el recurso, tal interpretación no es conforme con el régimen legal de revocación de los actos administrativos que el artículo 105 de la Ley 30/2 limita a los actos de gravamen o desfavorables y solo procede, en su caso, tras la formalización de un procedimiento administrativo que ha de concluir con un acto revocatorio expreso.

Hecha la anterior precisión, hemos de examinar con detenimiento la singular situación surgida tras dictarse la resolución de aprobación del proyecto modificado por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid el día 3 de julio de 2003.

Al respecto cabe comenzar indicando que este acto es dictado por órgano competente, que en el ejercicio de sus potestades propias adopta una decisión respecto a la actuación material controvertida, que inicialmente otorgaría cobertura jurídica a la actuación material de ejecución de las obras de enlace tipo diamante, de manera que no cabe apreciar la inexistencia de acto que sirva de cobertura a tales actuaciones materiales.

Precisamente, se aprueba la modificación del proyecto modificado en el sentido de adecuar el enlace de acceso a la tipología que materialmente se estaba ejecutando, esto es, para adecuar la realidad material a la jurídica. Se trata de un acto dictado por el órgano competente, el Director General de carreteras de la Comunidad de Madrid, tras la emisión del correspondiente informe del Jefe de la Sección de Supervisión de Proyectos de 28 de marzo de 2003 que tiene como objeto la introducción en el proyecto primitivo de las prescripciones dictadas por la Dirección facultativa en que se indicaba la necesidad de modificar la tipología del enlace de "trompeta" a "diamante" y ello con el fin-se dice- de minimizar la afección a la URBANIZACIÓN000 . También se decía en dicho informe técnico que no era necesario el Estudio de Impacto ambiental. Ello implica que puede afirmarse, a partir del mismo, se ha ejercitado la potestad administrativa que presta cobertura o titulo jurídico que justifica la actuación material referida.

Sucede, no obstante, que este acto parece incurrir en alguna infracción jurídica determinante de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad. Esta conclusión es la que parece alcanzar la Sala de instancia a partir de la consideración de que los trámites del acto administrativo -la información publica y la declaración de impacto ambiental- se realizaron con posterioridad a su aprobación formal, y considera que bien sea por ser revocado tácitamente, bien por carecer de sus elementos esenciales, dicho acto de cobertura carece de toda validez y eficacia.

No obstante, entendemos que el mencionado planteamiento excede de lo que constituye el concepto de vía de hecho al que se circunscribe este proceso.

Tradicionalmente no ha existido una definición legal del concepto de vía de hecho y únicamente se han regulado diversos aspectos relacionados con esta figura. La ley Jurisdiccional tampoco delimita de manera precisa sus contornos y características, si bien su Exposición de Motivos considera vía de hecho aquellas "actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase".

A partir de tal declaración y enlazando con la doctrina antes expuesta, esta Sala ha venido considerando por vía de hecho cualquier actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la singular actuación material, entendiendo como elemento característico de la vía de hecho la inexistencia de acto de cobertura jurídica.

Se ha incluido también en esta categoría los supuestos en que el acto de cobertura sea radicalmente nulo- por incompetencia manifiesta del órgano- y aquellas otras conductas administrativas que exceden del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo, extralimitando el título que legitima su actuación, de manera que exista una discordancia entre la decisión administrativa y su ejecución material, dando lugar a una actuación excesiva o desproporcionada en relación con el título habilitante.

A pesar de que pueda existir un paralelismo entre los supuestos de vía de hecho y los de nulidad de pleno derecho del artículo 62.b) y e) LRJAP-PAC -actos dictados por órgano manifiestamente incompetente y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido- lo cierto es que este último supuesto, la jurisprudencia los ha restringido a aquellos casos en que la ausencia de procedimiento sea total y absoluta esto es, por carencia total del cauce legalmente previsto, concepto que se íntegra atendiendo al vicio procedimental o de forma detectados.

Y aun cuando exista una tendencia a equiparar esta categoría de invalidez por falta absoluta de procedimiento con aquellos supuestos de carencia de los trámites esenciales del procedimiento, no cabe asimilar a la vía de hecho todas aquellas actuaciones materiales realizadas al amparo de un acto que por carecer de los más elementales presupuestos incurra en una causa de nulidad plena, puesto que se encuentra ausente el elemento que define la vía de hecho, que es, como hemos expuesto, la ausencia de cualquier cobertura jurídica por no existir acto previo de habilitación.

Por tal razón, no toda infracción jurídica del acto de cobertura que pueda suponer una causa de nulidad plena, equivale, a los efectos de su calificación, a un supuesto de vía de hecho, limitado, como hemos expuesto, a la ausencia de titulo habilitante de la actuación material. De manera que la invocación de causas de nulidad de pleno derecho del acto de cobertura a partir de la noción de vía de hecho resulta procesalmente incorrecto, pues su planteamiento ha de realizarse como motivo de la impugnación del acto administrativo correspondiente.

En suma, la actuación que ahora enjuiciamos, en que el acto formal de cobertura pueda incurrir en nulidad de pleno derecho o anulabilidad por faltar alguno de sus trámites esenciales, no encaja en los supuestos que la Ley Jurisdiccional y la jurisprudencia considera como vía de hecho, noción que, repetimos, se refiere a aquellas actuaciones materiales que carecen de cobertura jurídica, por no disponer de titulo habilitante, o los de exceso o desproporción en la actuación material, desbordando los límites que impone el acto de cobertura.

QUINTO

En relación al supuesto enjuiciado, cabe resaltar que la Sala de instancia concluye que el acto administrativo de aprobación constituye un supuesto de vía de hecho al adolecer de dos defectos esenciales -la ausencia de información pública y dictamen medioambiental - conclusión que extrae de la propia conducta de la Administración: del informe de los Servicios Jurídicos, de la realización posterior de tales trámites obviados en la aprobación del proyecto, de la referencia a la tramitación del expediente en una ulterior resolución, y, en fin, de la ausencia de otro acto de aprobación del proyecto. Tales apreciaciones no obstante, no son debidamente analizadas, pues la lectura de las conclusiones del informe emitido por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid de 4 de julio de 2003, permite deducir que lo que en él se indica es que el proyecto de construcción no necesitaba ser sometido a información publica, si bien resultaba conveniente dicho tramite "ante la diversidad de intereses afectados". Y por otra parte, en cuanto a la declaración de impacto ambiental, y dada la disparidad de los informes, habría de contrastarse con lo dispuesto en la Ley 2/2002 de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, examen jurídico que se obvia.

En cualquier caso, excluida la existencia de vía de hecho a partir del acto formal de aprobación del modificado, consideramos que el análisis de la irregularidad de tal acto y sus consecuencias jurídicas supera el objeto del debate procesal que resultó delimitado por el escrito de interposición del recurso -al amparo del artículo 30 de la Ley Jurisdiccional - y el escrito de demanda - en cuyo suplico se solicita a la Sala, se declare que la actuación de la Administración responsable de instar la finalización de las obras del enlace tipo diamante constituye una vía de hecho-.

En consecuencia, la invocación y el análisis de las infracciones en que incurrió tal acto que otorgaba cobertura a la actuación material son ajenas al presente proceso, que se constriñe a la apreciación de la concurrencia o no de la vía de hecho y en su caso, la declaración de ser contraria a derecho y el cese de la actuación (articulo 71.1 a) de la Ley Jurisdiccional). En suma, la concurrencia de una causa de nulidad plena de la resolución administrativa de aprobación del modificado, esto es, del acto de cobertura, no constituye un supuesto de vía de hecho, y por ende u análisis deberá realizarse con ocasión de su impugnación en el proceso correspondiente.

SEXTO

En consecuencia, y dado que la sentencia de instancia declara que constituye vía de hecho la actuación material de las obras de ejecución del enlace tipo diamante en el paso elevado de acceso al sector 01 de Prado del Espino y la resolución de 15 de junio de 2004 del Jefe de Servicio de Concesiones de la Dirección de Carreteras de la Comunidad de Madrid, procede, según lo razonado en los fundamentos jurídicos, haber lugar al recurso de casación planteado por el Letrado de la Comunidad de Madrid.

De igual modo, procede la estimación parcial del recurso contencioso administrativo formulado por D. Ángel Daniel, y declaramos la existencia de vía de hecho en la actuación material de las obras de ejecución del enlace tipo diamante en el paso elevado de acceso al sector 01 del Prado del Espino hasta que se dictó la resolución de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de 3 de julio de 2003.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el presente recurso de casación número 1052/2008, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE, representado por el Procurador D. Ignacio Cuadrado Ruescas, contra la sentencia de fecha 31 de octubre de 2007 dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 562/04, que casamos y anulamos.

SEGUNDO

Que ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso-administrativo número 562/04 interpuesto por D. Ángel Daniel, y declaramos la existencia de vía de hecho con arreglo a lo razonado en los fundamentos jurídicos de esta resolución, esto es, declaramos la existencia de vía de hecho en la actuación material de las obras de ejecución del enlace tipo diamante en el paso elevado de acceso al sector 01 del Prado del Espino hasta que se dictó la resolución de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de 3 de julio de 2003.

TERCERO

No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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    • 31 Mayo 2019
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    • 1 Enero 2014
    ...recibir el máximo nivel de protección previsto, y no ha sido tratada con este máximo nivel de amparo exigible. La Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 29-10-2010, recoge que: «Se oferta un producto, coin-cidiendo con la tendencia alcista de los tipos puramente conyuntural y amparándose ......

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