Validez de los actos administrativos
| Autor | José Antonio Tardío Pato |
| Páginas | 34-49 |
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Dado que en nuestro Ordenamiento jurídico se contemplan infracciones del mismo consideradas meras "irregularidades no invalidantes", debemos entender por validez de los actos administrativos la no incursión de éstos en infracciones del Ordenamiento jurídico de carácter invalidante, las que pueden dar lugar a su anulación, que son las determinantes de "nulidad de pleno derecho" y las generadoras de "anulabilidad". E invalidez es lo contrario, la incursión en dicho tipo de infracciones.
Y, en este punto, hay que subrayar que nuestro Ordenamiento jurídico proclama la presunción de validez de los actos administrativos (art. 57.1 de la Ley 30/1992). Pero dicha presunción puede ser desmontada mediante la estimación de los recursos administrativos y contencioso-administrativos o mediante la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho o la revocación de oficio de actos anulables no declarativos de derechos.
A la hora de precisar cuáles son los vicios de invalidez, debemos tener en cuenta que la Ley 30/1992 establece tanto delimitaciones positivas como negativas de tales vicios y de las denominadas irregularidades no invalidantes, en sus arts. 62 y 63.
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Así define de modo positivo cuáles son los vicios de nulidad de pleno derecho, en su art. 62.1 (aunque en su apartado final se remite a otras normas con rango de Ley, para completar dicha tipificación); el vicio de anulabilidad por desviación de poder, en su art. 63.1; y los vicios de anulabilidad por defecto de forma y por haberse dictado el acto fuera del tiempo establecido, cuando concurren los criterios que detalla en su art. 63, puntos 2 y 3, respectivamente.
Pero califica negativamente como meras "irregularidades no invalidantes" los últimos vicios citados cuando no concurren los criterios indicados. Y también expresa de modo negativo y residual cuáles son los actos anulables en general, indicando que son aquellos que incurren en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico distinta de las anteriores (art. 63.1 de la Ley 30/1992).
Están tipificados en el citado art. 62.1 de la Ley 30/1992 y ha destacado tanto la doctrina del Consejo de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que han de interpretarse de forma tasada, con invocación concreta de los motivos de nulidad de pleno derecho concurrentes (SSTS de 21 de enero de 2000, RJ 2000\1618, FJ 4.º; y 13 de julio de 2004, RJ 2004\5727, FF.JJ. 1.º y 5.º), y de modo estricto (STS de 16 de octubre de 2009, RJ 2009\1102, FJ 4.º), pues, como dice esta última Sentencia, si se interpretasen extensivamente, se produciría confusión con la anulabilidad derivada del art. 63.1, primer inciso, de la Ley 30/1992 ("cualquier infracción del Ordenamiento jurídico") y se generaría "una desnaturalización del propio sistema de impugnación de los actos administrativos". Son los siguientes:
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- Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Se trata de aquellos que lesionen los derechos proclamados en los artículos 14 a 29 de la Constitución y el derecho de objeción de conciencia reconocido en su artículo 30 (art. 62.1, letra a).
Un ejemplo es el de los actos calificadores en pruebas selectivas que han supuesto la utilización de criterios distintos para los distintos aspirantes, de forma discriminatoria no justificada, con lesión del derecho fundamental del art. 23.2 CE. (Así lo recoge la STS de 1 de junio de 2007, RJ 2007\5037, ROJ 4129/2007).
Otro ejemplo es el de actos que fijan servicios mínimos ante una huelga y que lesionan el derecho de huelga del art. 28 CE, por no motivar cómo se han dosificado los servicios en el Ente Público RTVE, a la vista de las particulares circunstancias de hecho que concurren en el conflicto laboral (STS de 26 de febrero de 1998, RJ 1998\2362, FJ 3.º, último párrafo).
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- Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (art. 62.1, letra b).
Tanto la doctrina del Consejo de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo destacan que tal incompetencia ha de ser notoria, ostensible, que salte a primera vista, que sea apreciable sin esfuerzo. La STS de 16 de diciembre de 2004, RJ 2005\594, FJ 3.º, por ejemplo, aprecia dicha incompetencia, en un caso en que el acto fue dictado por el Alcalde en lugar de por el Pleno del Ayuntamiento, cuando el precepto legal aplicable exigía además determinada mayoría del último órgano citado. Sin embargo, la STS de 19 de enero de 2004, RJ 2004\559, FJ 2.º, no aprecia nulidad de pleno derecho, por considerar que la incompetencia de la Comisión de Gobierno municipal en el supuesto enjuiciado no podía calificarse como "manifiesta, es decir, perceptible sin
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necesidad de un detenido examen jurídico".
Por otro lado, de la literalidad del art. 62.1,b de la Ley 30/1992, parece quedar excluida la incompetencia jerárquica, que será determinante, entonces, de mera anulabilidad. Y en ello abunda el art. 67.3 de la misma Ley, que admite la convalidación de actos incursos en incompetencia jerárquica, lo que no es posible para los actos nulos de pleno derecho. Pero E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ subrayan que incluso en tal tipo de incompetencia, cuando la misma es manifiesta, como es el caso de una distancia jerárquica muy grande entre los órganos, también debe entenderse como determinante de nulidad de pleno derecho. La Sentencia citada que declaró la incompetencia del Alcalde por ser del Pleno como nula de pleno derecho parece corroborar tal criterio.
Como, asimismo, resaltan los autores indicados que dentro de la incompetencia manifiesta debe entenderse incluida la falta de potestad en la Administración actuante, después de recordarnos que la competencia no es otra cosa que la medida de la potestad.
Ejemplos en la jurisprudencia de tal criterio los encontramos, p. ej., en las SSTS de 12 de noviembre de 2002, RJ 2002\1915, FJ 10.º, y 28 de noviembre de 2002, RJ 2002\1935, FJ 10, que rechazan la potestad del Ayuntamiento para crear, sin intervención del correspondiente órgano de la Comunidad Autónoma, reservas de patrimonio municipal de suelo, tras la declaración de inconstitucionalidad por el TC del precepto que sí les otorgaba tal potestad sin dicha aprobación autonómica.
Y también lo encontramos en la STS de 11 de octubre de 2001, RJ 2001\10082, FJ 8.º, que ratifica la declaración de falta de potestad de la Administración para fijar los intereses de demora del justiprecio fijado en una sentencia, al ser ya parte de la potestad de los órganos jurisdiccionales (en este caso, contencioso-administrativos) de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
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- Los que tengan un contenido imposible (art. 62.1, letra c).
La jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha destacado que la imposibilidad ha de ser de carácter material o físico (inadecuación de la realidad física sobre la que recae), no de carácter jurídico. Pero también ha considerado de contenido imposible los actos que encierran contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica), por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable, y los que encierran indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad (así, en STS de 19 de mayo de 2000, RJ 2000\4363, FJ 2.º, y en las que la misma cita). Como también matiza que dicha imposibilidad "debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto" (misma Sentencia indicada).
Un ejemplo de ello es la orden de devolución de una vía pública a su estado primitivo, cuando la misma no se había modificado (STS de 19 de mayo de 2000, RJ 2000\4363) o la orden de derribo de una construcción que no se ha llegado a construir o que ya ha sido derribada.
Y recordemos también que la STS de 6 de noviembre de 1981 (RJ 1981\4755, Cdo. 2.º del TS) ha consignado que la concurrencia de indeterminación en el contenido del acto puede dar lugar a su consideración como acto de contenido imposible y generadora por ello de nulidad de pleno derecho, cuando por su ambigüedad, imprecisión o ininteligibilidad sea de suyo de imposible incumplimiento.
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- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta (art. 62.1, letra d).
Son constitutivos de infracción penal, por ejemplo, los actos de expropiación ilegal, por estar tipificados como delito por el artículo 541 del Código Penal vigente. Por tanto, las expropiaciones consideradas como tales por los órganos jurisdiccionales penales al aplicar el citado precepto penal dan lugar a actos nulos de pleno derecho.
Y un ejemplo de actos nulos de pleno derecho por dictarse como consecuencia de infracción penal son las adjudicaciones de plazas funcionariales o de subvenciones, en virtud de actuaciones consideradas constitutivas de los delitos de prevaricación o cohecho, tipificados en los arts. 404 y ss. y 419 y ss., respectivamente.
Un ejemplo...
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