STS, 19 de Enero de 2004
| Ponente | D. Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2004:119 |
| Número de Recurso | 6494/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 19 de Enero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 6.494/98 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Santiago Tesorero Díaz, en nombre de Don Silvio , contra la sentencia dictada el 5 de mayo de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 2.501/94, sobre petición de nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cambrils de 19 de marzo de 1.991. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Cambrils.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido: 1º.- Desestimar el presente recurso. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de Don Silvio y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Santiago Tesorero Díaz, en nombre de Don Silvio , presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, estimando los motivos expuestos, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Cambrils, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia inadmitiendo el recurso de casación interpuesto, o subsidiariamente se desestime, y se confirme la sentencia de instancia con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 13 de enero de 2.004, en que así tuvo lugar.
Por acuerdo de 19 de marzo de 1.991 la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cambrils decidió no aceptar la permuta con Don Silvio de la parcela NUM000 de la urbanización La Dorada, propiedad del señor Silvio , por otra parcela del Polígono NUM001 . Mediante escrito presentado en el Ayuntamiento el 25 de noviembre de 1.993, Don Silvio solicitó que se declarase la nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Comisión de Gobierno de 19 de marzo de 1.991, se prosiga el expediente de permuta hasta su realización, o, alternativamente, se revoquen por acuerdo expreso del Pleno del Ayuntamiento los acuerdos adoptados en sesión de 22 de agosto de 1.989, o se abran nuevos cauces de diálogo para encontrar soluciones compensatorias distintas a las expresadas en el acuerdo de 22 de agosto de 1.989.
Don Silvio interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, de la petición presentada el 25 de noviembre de 1.993, recurso que fue desestimado por sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 5 de mayo de 1.998.
Contra la referida sentencia Don Silvio ha promovido el presente recurso de casación, al que se opone el Ayuntamiento de Cambrils.
El primer motivo de casación, amparado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), alega infracción del artículo 22.2. letra 1) de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), del artículo 50.2.n) de la Ley 8/1.987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña y del artículo 23.1.a) del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, así como de la jurisprudencia que se cita.
Frente al criterio que expone en su escrito de oposición el Ayuntamiento de Cambrils el motivo es admisible, ya que expresa el ordinal del artículo 95.1 de la L.J., en que se apoya, y los preceptos que entiende infringidos, sin perjuicio de que, respecto del que se cita de la legislación autonómica de Cataluña, hayamos de señalar la improcedencia de su invocación en el recurso de casación.
La esencia del motivo radica en entender que el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cambrils de 19 de marzo de 1.991, que decidió no aceptar la permuta de terrenos de propiedad municipal con los pertenecientes a Don Silvio , es nulo de pleno derecho, ya que el artículo 22.2.1) de la LBRL establece que corresponde en todo caso al Pleno la enajenación del patrimonio, por lo que, a juicio de la parte recurrente, la Comisión de Gobierno era manifiestamente incompetente para resolver no aceptar la permuta, previniendo el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, entonces vigente, que son nulos de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente.
La jurisprudencia ha sido constante al exigir, para que se produjese este supuesto de nulidad de pleno derecho, que la incompetencia del órgano fuese manifiesta. Ello exige, como expresa la sentencia de 24 de octubre de 1.986, que en el acto acusado de nulidad absoluta la incompetencia del órgano resalte claramente, de manera cierta, a todas luces, sin duda alguna, sin deducirla de interpretaciones efectuadas alrededor de otras normas y sin acudir a elucubraciones indirectas. En el mismo sentido pueden citarse las sentencias de 28 de marzo de 1.987 y 31 de marzo de 1.966.
En el supuesto enjuiciado la sentencia de instancia expresa (fundamento de derecho segundo) que la incompetencia de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cambrils para adoptar el acuerdo de 19 de marzo de 1.991, que fue consentido por el interesado, no puede considerarse como manifiesta, es decir, perceptible sin necesidad de un detenido examen jurídico, puesto que lo que la Comisión de Gobierno acordó fue que no había lugar a la permuta solicitada por el actor, y por ello no tuvo lugar la enajenación del patrimonio municipal que el artículo 22.2.1) de la LBRL reserva al Pleno de la Corporación. Debemos ratificar este razonamiento, ya que lo que el citado precepto atribuye al Pleno de la Corporación Municipal es "la enajenación del patrimonio" y es evidente que la Comisión de Gobierno no adoptó acuerdo alguno de enajenar, mediante permuta o por otro medio, bien alguno de la propiedad municipal. La incompetencia de la Comisión de Gobierno no es manifiesta, requisito exigido por el legislador percatado, como indica la sentencia de 31 de marzo de 1.966, de las graves consecuencias que para la seguridad jurídica y para las relaciones de derecho en general encierra la plena nulidad del acto. En consecuencia estimamos, con la sentencia de instancia, que el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 19 de marzo de 1.991, que no procedió a enajenar bien alguno de propiedad municipal, siendo consentido por el interesado, no incurrió en el vicio de incompetencia manifiesta, esto es palpable y evidente por la confrontación de la norma con el acto.
La infracción del artículo 50.2.n) de la ley 8/1.987, Municipal y del Régimen Local de Cataluña, no puede ser examinada en el recurso de casación, que, aún tratándose de los actos de las Entidades Locales, no puede entrar a conocer de las vulneraciones del ordenamiento autonómico, por aplicación del artículo 93.4 de la L.J., como la jurisprudencia ha declarado (auto de esta Sala de 19 de diciembre de 1.997 y sentencia de 20 de febrero de 1.998, entre otras). A ello se añade que este precepto es reiteración de lo dispuesto en el artículo 22.2.1) de la LBRL, cuya vulneración por la sentencia de instancia hemos rechazado.
El artículo 23.1.a) del Texto Refundido de 18 de abril de 1.986 no es aplicable al supuesto examinado, en que no se ha producido adquisición de bienes o derechos por el Municipio ni se ha celebrado contrato alguno de transacción.
En cuanto a las sentencias mencionadas por el recurrente, no deciden casos equivalentes al presente que puedan ser tenidos en cuenta para resolver la cuestión. La sentencia de 26 de enero de 1.981 alude a la nulidad de una prórroga concedida por acuerdo del Consejo de Ministros para la construcción y puesta en marcha de una fábrica de azúcar, con base en una normativa distinta a la que sirve de base al motivo de casación. La sentencia de 30 de marzo de 1.994 se refiere a la competencia del Alcalde para celebrar un convenio verbal con los afectados por una expropiación forzosa sobre fijación del justiprecio de los terrenos sujetos a expropiación. En la sentencia se expresa (fundamento cuarto) que la competencia para la adquisición de unos terrenos comprende la del señalamiento del precio, ya que éste es elemento fundamental de la adquisición, y se destaca que el convenio verbal estaba viciado de incompetencia "manifiesta", ya que el Alcalde carecía de modo patente y ostensible de facultades para celebrarlo, al estar reservada dicha atribución al Pleno de la Corporación Local. En el caso que decide la sentencia ahora impugnada en casación la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cambrils ninguna decisión adoptó en relación con la adquisición de un bien o derecho o con la contraprestación que el Ayuntamiento debía satisfacer por dicha adquisición.
Procede, en consecuencia, la desestimación íntegra del motivo de casación.
El segundo motivo de casación, igualmente amparado en el artículo 95.1.4º de la L.J., alega infracción del artículo 1.261 del Código Civil, en relación con el artículo 1.262, y jurisprudencia que se determina. Entiende el recurrente que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cambrils de 22 de agosto de 1.989 perfeccionó el contrato de permuta, aunque el consentimiento manifestado no tuviese otro alcance que iniciar el expediente para ello, apoyándose en que la sentencia de instancia reconoció que tanto el Pleno como la Comisión de Gobierno habían manifestado en diversas ocasiones su intención de concluir dicho negocio jurídico.
Procede la admisión del motivo, ya que no concierne a un simple hecho, como mantiene la parte recurrida, sino a la aplicación a dicho hecho (el acuerdo del Pleno de 22 de agosto de 1.989) de los preceptos que se consideran infringidos.
El motivo debe ser desestimado, porque no han concurrido en el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cambrils de 22 de agosto de 1.989 los requisitos exigidos por el artículo 1.261 del Código Civil para la perfección de un contrato. El señalado acuerdo decidió elevar petición al Departamento de Gobernación de la Generalidad de Cataluña para la emisión del informe previo preceptivo exigido sobre compromiso de permuta de terrenos del Polígono NUM001 a favor de Don Silvio adoptado por la Comisión de Gobierno del día 19 de mayo de 1.987. La solicitud por un órgano administrativo de un informe preceptivo, a la vista del cual debe decidir sobre la procedencia o improcedencia de adoptar determinada decisión (en este caso la de aprobar la permuta solicitada), no puede en ningún caso considerarse como un acuerdo decisorio sobre la materia, acuerdo que sólo podrá tomarse una vez recibido el informe preceptivo (sin perjuicio de completar los demás requisitos exigidos por la normativa aplicable). El Pleno del Ayuntamiento de Cambrils no consintió mediante su acuerdo de 22 de agosto de 1.989 la permuta objeto del litigio, por lo que el motivo debe desestimarse, sin que a ello pueda oponerse que la Sala de instancia reconociese que tanto el Pleno como la Comisión de Gobierno hubieran manifestado en diversas ocasiones su intención de concluir dicho negocio jurídico, ya que la intención de concluir un negocio jurídico no implica la prestación del consentimiento indispensable para su perfección, ni esta conclusión queda desvirtuada por la cita de una sola sentencia de 7 de junio de 1.966 (la jurisprudencia exige al menos la cita de dos sentencias que expresen una misma doctrina, artículo 1.6 del Código Civil), que, en lo que se argumenta, se refiere a la falta de actos de instrucción en el expediente, mientras que en el supuesto de autos lo que falta es la prestación del consentimiento del Ayuntamiento de Cambrils a la permuta solicitada.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas al recurrente (artículo 102.3 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Don Silvio contra la sentencia dictada el 5 de mayo de 1.998 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 2.501/94; e imponemos al recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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...del Ayuntamiento, cuando el precepto legal aplicable exigía además determinada mayoría del último órgano citado. Sin embargo, la STS de 19 de enero de 2004, RJ 2004\559, FJ 2.º, no aprecia nulidad de pleno derecho, por considerar que la incompetencia de la Comisión de Gobierno municipal en ......