El procedimiento administrativo (I). concepto, caracteres y clases
| Autor | José Antonio Tardío Pato |
| Páginas | 66-77 |
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El procedimiento en general es una sucesión de actuaciones, ordenada y dirigida a alcanzar un resultado.
En los procedimientos jurídicos, esa ordenación es preestablecida por el Ordenamiento jurídico.
A. MERKL se refiere al procedimiento jurídico como supraconcepto (oberbegriff) al que pueden reconducirse el procedimiento administrativo, el procedimiento judicial y el procedimiento legislativo.
El procedimiento administrativo puede definirse, en la línea anterior, como sucesión de actuaciones, ordenada por el Derecho administrativo, para la producción de actos resolutorios de las Administraciones públicas (procedimientos declarativos) o de Reglamentos de éstas y para la ejecución de actos declarativos previos (procedimientos ejecutivos).
Debe seguirse el procedimiento administrativo por las Administraciones públicas no sólo para la producción de actos administrativos en sentido estricto, sino también para la elaboración de actos de la Administración sometidos al Derecho Privado, en virtud de la doctrina de los actos separables (que se estudian en las lecciones sobre los contratos de las Administraciones públicas).
Y, como acabamos de apuntar, también debe seguirse el procedimiento administrativo para la elaboración y aprobación de los reglamentos administrativos, que está considerado como un procedimiento administrativo especial. Así lo recoge la STC 15/1989 y así fue calificado por la LPA de 1958.
Dentro del procedimiento, cabe distinguir entre actos de trámite, que se producen las distintas
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fases del mismo, y acto resolutorio final (o resolución), que culmina el citado y respecto del cual son instrumentales los de trámite.
Y de la exposición recogida en la STC 50/1999, que acomete el juicio de constitucionalidad sobre la Ley 30/1992, se derivan dos conceptos de procedimiento administrativo:
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el estricto, es el que hemos explicado como sucesión de actuaciones para la producción de los actos declarativos y de los actos ejecutivos; y
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otro más amplio (enfocado más bien a aspectos competenciales), que engloba el conjunto de principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos; los requisitos de validez y eficacia de los mismos; los modos de su revisión; los medios de su ejecución; y que incluye las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento.
Bajo esta rúbrica se han planteado cuestiones como las siguientes: a) si el procedimiento administrativo puede considerarse un auténtico proceso o no; b) las características o finalidades del procedimiento administrativo; y c) la polémica de si el procedimiento administrativo es un acto complejo o, por el contrario, un complejo de actos.
a’) En relación con el problema de si el procedimiento administrativo puede considerarse como un auténtico proceso, debemos destacar en primer término tres criterios sobre las relaciones y diferencias entre procedimiento y proceso.
Según un primer criterio, proveniente del Derecho Procesal, el procedimiento es concebido como la sucesión de los actos procesales en su aspecto externo, el camino o itinerario que han de recorrer la pretensión y su resistencia. Y el proceso alude además de a los procedimientos -o lado formal de la actuación judicial ya especificada-, a la estructura y los nexos que median entre los actos de procedimiento, los sujetos que los realizan, la finalidad a la que tienden, los principios a que responden las condiciones de quienes los producen, los deberes (cargas) que imponen y las expectativas y los derechos que otorgan.
Un segundo criterio prefiere reservar el término proceso para el ámbito judicial y procedimiento para el administrativo. E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, en este sentido, aunque utilizan indistintamente los sintagmas procedimiento administrativo y proceso administrativo, recalcan que entre este último y el proceso judicial existen semejanzas indudables, pero también profundas diferencias como consecuencia de la diversa naturaleza de los fines que ambas instituciones sirven y la distinta posición y carácter de los órganos cuya actividad disciplinan. Mientras que el proceso judicial tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de pretensiones ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e independiente de ellas (el juez o tribunal), el procedimiento administrativo no sólo tiene como finalidad la garantía de los derechos de los administrados, sino también la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, por órganos de la Administración, intérpretes de tal interés, que son, a la vez, parte del procedimiento y árbitros del mismo.
Y un tercer criterio es el destacado por J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO, según el cual proceso existe en aquellos procedimientos en los que el sujeto pasivo (el destinatario
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de la función pública ejercida) tiene derecho a intervenir en el mismo, de tal manera que nos encontramos ante procedimientos administrativos que son verdaderos procesos, la mayoría de las veces, pero otras veces no, porque el interesado no tiene derecho a intervenir en la fijación de los datos del mismo (por ejemplo, en el procedimiento administrativo para la declaración de lesividad de un acto administrativo).
En otro lugar, ya hemos señalado, personalmente, que consideramos que es trasladable al ámbito procesal administrativo la distinción de los iusprocesalistas entre proceso y procedimiento y que, en este sentido, puede hablarse perfectamente de proceso administrativo. Pero ello no debe significar una confusión de los planos de la actuación administrativa y la actuación judicial de control de ésta. Como tampoco puede olvidarse la distinta configuración de las Administraciones públicas (regidas por el principio de jerarquía organizativa) y de los órganos jurisdiccionales judiciales (no sometidos a jerarquía y caracterizados por la independencia judicial) y su incidencia real en el proceso, que impide que aquéllas puedan equipararse a éstos, aunque nos encontremos ante procedimientos en los que el interesado tiene derecho a intervenir en la fijación de los datos del mismo o en los que la Administración pueda aparecer como árbitro de intereses particulares contrapuestos.
b’) En cuanto a las características o finalidades del procedimiento administrativo, las analizamos en el epígrafe siguiente.
c’) Nos vamos a centrar aquí en la cuestión de si el procedimiento administrativo es un acto complejo o, por el contrario, un complejo de actos.
La tesis según la cual el procedimiento administrativo es un acto complejo fue defendida por F. GARRIDO FALLA. Para la misma, las distintas operaciones del procedimiento administrativo carecen de autonomía y la decisión final se presenta como un acto-procedimiento, como la voluntad resultante de una integración progresiva de las distintas voluntades.
La explicación del procedimiento administrativo como un complejo de actos es la recogida por E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ. Según esta tesis, los diversos actos de trámites son autónomos, desde el punto de vista de su validez y de su impugnación, sin perjuicio de su instrumentalidad respecto de la resolución final.
A nuestro entender, la reglas de los arts. 64 a 67 de la Ley 30/1992, sobre la preservación, en la medida de lo posible, de actos no viciados o de partes o elementos no viciados de los actos, que consagran la autonomía de los actos a efectos de su validez, y la susceptibilidad de impugnación separada de de los denominados actos de trámite cualificados, prevista en los arts. 107.1 de la Ley 30/1992 y 25.1 de la LJCA, parecen justificar la opción por la segunda de las exposiciones citadas.
A) Por un lado, el procedimiento administrativo aparece como un requisito formal de los actos administrativos, que se estudia al analizar la estructura de los mismos. Y esto se expresa señalando igualmente que el procedimiento constituye no solamente un cauce necesario para la producción de ellos, sino una verdadera condición de la validez de los mismos. Lo cual viene recogido en nuestro Ordenamiento Jurídico, en el art. 105.c de la Constitución, cuando nos dice: "La Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos" y, en el art. 53.1 de la Ley 30/1992, cuando la misma consigna que "los actos administrativos que dicten las
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Administraciones Públicas [...] se ajustarán [...] al procedimiento legalmente establecido".
Así pues, los vicios procedimentales han de ser analizados como infracciones que pueden incidir en la validez de los actos administrativos y, a estos efectos, podemos distinguir los siguientes supuestos:
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Supuestos que conducen a la nulidad de pleno derecho: aquellos en los que, se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, motivo de nulidad de pleno derecho recogido en el art. 62.1.e), primer inciso, de la Ley 30/1992. Lo cual concurre igualmente cuando la Administración sigue un procedimiento pero distinto del legalmente previsto para el caso en cuestión. Y a estos supuestos se equiparan aquellos en los que se prescinde de algún trámite de procedimiento considerado esencial, por ejemplo alguno de los mencionados en los arts. 124 y 125 de la Ley de Expropiación Forzosa o incluso, en el marco del procedimiento expropiatorio, la...
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