La jurisdicción contencioso-administrativa (I)

AutorJosé Antonio Tardío Pato
Páginas147-162

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I - Introducción y evolución histórica
  1. Como se estudia al analizar el Estado Social y Democrático de Derecho, el control jurisdiccional de la actividad de las Administraciones públicas constituye uno de los postulados fundamentales del Estado de Derecho, necesario para garantizar el cumplimiento del principio de legalidad de las Administraciones públicas (para asegurar que las mismas cumplan la legalidad incumplida) y la efectividad del sistema de derechos públicos subjetivos (para otorgar la tutela judicial que los derechos públicos subjetivos requieren) que dicho tipo de Estado también exige.

    La razón de ser de que se incida en ese postulado en la fiscalización de las Administraciones públicas, insertadas dentro del Poder Ejecutivo, estriba en la gran incidencia que tienen las mismas en la esfera jurídica de los ciudadanos y el consiguiente riesgo para los derechos de éstos que ello comporta.

  2. Y en este punto hay que recordar que, en relación con el control jurisdiccional de la actividad administrativa, se han configurado dos grandes sistemas en el Derecho Comparado:

    1. El de los sistemas jurídicos que atribuyen tal control a los órganos judiciales ordinarios, es decir, a los mismos órganos judiciales que entienden de los conflictos entre los particulares (civiles y penales), seguido en el Reino Unido y en los demás Estados influidos por su Derecho (incluidos los Estados Unidos de Norteamérica), a pesar de que se ha producido una paulatina aproximación al otro sistema que veremos en el siguiente apartado, a raíz de la II Guerra Mundial, con la creación de tribunales administrativos especiales. Éste es el sistema propio del rule of law angloamericano.

    2. El de los sistemas jurídicos de influencia de la Francia revolucionaria y napoleónica, que encomiendan dicho control a órganos especializados integrados dentro del la propia Administración. Es el sistema que se mantiene actualmente en Francia, Bélgica y, en parte, en Italia. Como también ha sido un sistema que se ha seguido en España hasta su judicialización plena. Éste es el sistema conocido como sistema de Droit Administratif.

    Y junto a ellos se ha erigido un sistema mixto según el cual dicho control se encomienda a auténticos órganos judiciales integrados dentro de dicho poder, especializados en el ámbito jurídico

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    administrativo y, por lo tanto, diferenciados de los órganos judiciales de la prohibición civil y penal. Es el sistema seguido actualmente en Estados como Alemania y España.

  3. Recordemos que el sistema francés de Droit Administratif surge, como ha explicado E. GARCÍA DE ENTERRÍA, en virtud de una interpretación heterodoxa del principio de división de poderes formulado por Montesquieu llevada a cabo por los revolucionarios franceses y consistente en entender la división de poderes como separación absoluta y no como interacción recíproca de los mismos. Lo que condujo a la prohibición de la injerencia de los tribunales de justicia de la actividad del Poder Ejecutivo (Ley 16-24 de agosto de 1790).

    La verdadera justificación histórica de dicha interpretación se encuentra en el recelo que los revolucionarios franceses tenían de los órganos judiciales del Antiguo Régimen (Parlements), a los que consideraban capaces de frenar el cambio que se debía impulsar desde el poder para implantar los nuevos valores sociales y económicos que introduce la Revolución francesa y los movimientos políticos liberal y democrático que la sustentan.

    La articulación de este nuevo sistema consiste en el encargo del citado control de la Administración al Consejo de Estado francés, en el ámbito central, y a los Consejos de la Prefectura, en el ámbito periférico.

    En un primer momento, el Consejo de Estado, en el ejercicio de dicha función, sólo propone, pues quien decide formalmente es el Gobierno o los Ministros. Este mecanismo es denominado "jurisdicción retenida", porque la jurisdicción se retiene en los citados Gobierno y Ministros. A pesar de ello, el prestigio, relativa independencia y objetividad funcional de la actuación del Consejo de estado dan credibilidad al sistema.

    Pero en 1872, en el marco de la tercera República francesa, el Consejo de Estado será ya quien decida directamente, en virtud de delegación del Gobierno. Este mecanismo es calificado como "jurisdicción delegada".

    Posteriores reformas han ido desarrollando el sistema. Entre ellas, destacan la atribución de la jurisdicción en el ámbito periférico a Tribunales Administrativos (Tribunaux administratifs) como órganos jurisdiccionales de primera instancia, en sustitución de los Consejos de la Prefectura, desde 1953, y, sobre todo, las importantes reformas llevadas a cabo a partir de la ley de 1987 y los Decretos de 1888 y 1990, que incluyen como innovaciones la creación de Tribunales administrativos de apelación (Cours administratifs d’Appel por la Ley de 1987); la posibilidad de adopción de medidas cautelares para garantizar la ejecución de las resoluciones jurisdiccionales y la posibilidad de que dichas resoluciones no sólo incluyan la posible anulación de la actividad controlada, por contraria a la legalidad (jurisdicción objetiva), sino también el pleno reconocimiento de las situaciones jurídico-subjetivas afectadas por dicha actividad (jurisdicción subjetiva).

  4. En España, la Constitución de Cádiz de 1812 acoge el sistema judicial de influencia angloamericana, al igual que hará más tarde la Constitución liberal de 1869, aprobada tras la revolución de 1868; constituyendo la apuesta por este modelo uno de los postulados defendidos por los liberales y los progresistas en el siglo XIX español.

    Pero el sistema que realmente fragua es el de influencia francesa. Tras un intento de trasplante puro del mismo a través de la non nata Constitución de Bayona de 1808, dos leyes de 1845 (Leyes

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    de 2 de abril y 6 de julio de 1845) atribuyen el control judicial de la actividad administrativa en España al Consejo Real (que en 1858 se convierte en Consejo de Estado), en el ámbito central, y a los Consejos Provinciales existentes en las distintas provincias, en el ámbito periférico. El primero goza tan sólo de jurisdicción retenida y los segundos actúan con jurisdicción delegada.

    La Ley de Santamaría de Paredes de 13 de septiembre de 1888 introduce un modelo en el que un solo órgano, de composición mixta (integrado en parte por jueces, miembros del Poder Judicial, y en parte por miembros de la Administración), integra la denominada Sala de Justicia del Consejo de Estado (pues este último también ejerce funciones meramente consultivas) que actúa en el ámbito central; a la vez que atribuye dicha jurisdicción en el ámbito periférico a Tribunales Provinciales en sustitución de los antiguos Consejos Provinciales.

    La Ley Maura de 5 de abril de 1904, que reforma parcialmente la citada de 1888, traslada el órgano de composición híbrida de jueces y funcionarios administrativos del Consejo de Estado al Tribunal Supremo, sin perder su condición mixta.

    Es la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 26 de diciembre de 1956, en la época de Franco, la que lleva a cabo la judicialización de dicha jurisdicción, al modo del sistema mixto alemán, que asigna la misma a órganos judiciales integrados dentro del Poder Judicial pero especializados y, por ello, distintos de los órganos judiciales civiles y penales: los órganos judiciales contencioso-administrativos. Y tales órganos se integran por magistrados de la carrera judicial (algunos de ellos incluso con un segundo proceso selectivo de especialización en el orden contencioso-administrativo, adicional al proceso selectivo inicial de ingreso en la carrera judicial) que ejercen su función a través de auténticos procesos judiciales basados en los principios inspiradores del proceso judicial civil.

    La Constitución de 1978 ha asumido este último sistema en su art. 106, en el que dice que los tribunales controlarán la potestad reglamentaria, la legalidad de la actividad administrativa, así como el sometimiento de la Administración a los fines que la justifican.

    Y, por ello, éste es el mismo modelo que desarrolla la vigente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, Ley 29/1998 (LJCA).

II - Extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa

La LJCA vigente la establece en torno a tres grandes apartados: la cláusula general; la delimitación positiva; y la delimitación negativa.

  1. La cláusula general de atribuciones se encuentra recogida en los arts. 1 LJCA y 24 LOPJ (Ley Orgánica 6/1985). Según la misma, esta jurisdicción entiende de las pretensiones [1] que se deduzcan en relación con la actividad de los poderes públicos que en ella se relaciona.

    1. Actividad normativa y no normativa del Poder Ejecutivo siguiente:

      -la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo,

      -las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y

      -los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

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    2. Actividad normativa y actividad ni judicial ni normativa procedente de órganos del Poder Judicial:

      -actos y Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial y

      -la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la LOPJ (Ley Orgánica 6/1985).

    3. Determinada actividad de órganos del Poder Legislativo o dependientes del mismo: actos y Reglamentos en "materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho" público adoptados por los órganos competentes

      -del Congreso de los Diputados, del Senado,

      -del Tribunal de Cuentas,

      -del Defensor del Pueblo, así como

      -de las Asambleas...

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