El Tribunal de Cuentas
| Autor | Alfonso M. Carda - Moncó |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alcalá. de Henares |
| Páginas | 679-688 |
Page 679
El análisis del Tribunal de Cuentas tras los veinte años de vigencia de la Constitución debe comenzar necesariamente por recordar el texto del artículo 136 de nuestra Carta Magna:
1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y aprobación de la Cuenta General del Estado.
2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.
4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
El artículo 136 de nuestra Carta Magna constituye lo que el Profesor CALVO ORTEGA denominó hace tiempo el Principio de Control retrospectivo de la actividad financiera, aludiendo de esta forma a la peculiaridad de un sector de la actividad del Estadoque se caracteriza porque existe un control posterior y externo realizado por órganos independientes de la Administración 1.
Ahora bien, antes de examinar los problemas que suscita hoy en día el mencionado control, para fijar la completa realidad constitucional a la que nos referimos, es necesario analizar la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y delimitar con exactitud lo que se ha llamado el «bloque de constitucionalidad», de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora del Tribunal Constitucional 2.
Page 680
Precisamente, la regulación constitucional del Tribunal de Cuentas es un buen ejemplodel concepto aludido de bloque de constitucionalidad, porque es el propio textoconstitucional quien en el artículo 136.4 reclama la existencia de una Ley Orgánica para desarrollar la composición, organización y funcionamiento del Tribunal de Cuentas. En este caso, el desarrollo se ha producido en dos Leyes Orgánicas: en primer lugar, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, Ley 2/1982, de 12 de mayo, y la Ley Orgánica de Funcionamiento delTribunal de Cuentas, Ley 7/1988, de 5 de abril.
Hayquecitar, asimismo, comonorma incluida en el citadobloque deconstitucionalidad, por desarrollo del artículo 157.3 de la Constitución, el artículo 22 de la Ley Orgánica de Financiación Autó-nomica; Ley 8/1980, de 22 de septiembre, modificada por la Ley Orgánica de modificación de la LOFCA; Ley Orgánica 3/1996, de27 de diciembre, queconsagra la existencia de órganos fiscalizadores propios en las Comunidades Autónomas sin perjuiciode la competencia delTribunal de Cuentas.
Pues bien, cumplidos veinte años del textoconstitucional, hayvarios sectores de cuestiones que nosparece necesario tratar 3.
En primer lugar, en lo que se refiere al Tribunal de Cuentas como respecto de otras instituciones constitucionales Españolas se manifiesta un proceso que condiciona y determina la realidad de las mismas. Nos referimos al fenómeno de la descentralización financiera ya la integración supranacional en el que está immerso actualmente el Estado español y que se proyecta de forma acusada en la actividadfinanciera del Estado. La existencia de estas dosdinámicas, que en ocasiones se contraponen yen otras se solapan, caracteriza la configuración actual de nuestro textoconstitucional y, como hemos dicho, de muchas de sus instituciones. El objetivo a alcanzar tiene que ser inevitablemente lograrun sistema de equilibriosy contrapesos queatribuyan racionalidad y estabilidad a nuestro sistema constitucional.
El aludido proceso se desdobla, de un lado, en la cuestión de losdistintos órganos fiscalizadores surgidos en las Comunidades Autónomas y la delimitación de sus competencias en relación con el Tribunal de Cuentas. De otro lado, creemos que la incidencia en la actividad financiera del Estado español del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, y por tanto también sus relaciones con nuestro Tribunal de Cuentas, es unacuestión de creciente importancia que es preciso estudiar.
Por otra parte, desde unaperspectiva de futuro debemos plantearnos lo queacertadamente se ha denominado «El papel de lasentidades fiscalizadoras superiores en los procesos de modernización del Estado» 4.
Page 681
La afirmación de la que debemos partir en este punto es que la Autonomía financiera que ostentan las CC.AA. en materia de gasto público alcanza a todo el proceso de desenvolvimiento del mismo, desde la adopción de decisiones sobre su composición y estructura, pasando por su gestión, hasta la última fase que es la fiscalización del gasto ya realizado 5.
Debemos tener presente también, como es sabido, que la Autonomía financiera en el gasto ha sido el sector de dicha Autonomía que se desarrolló primero y que ha tenido un amplio reconocimiento en la doctrina del Tribunal Constitucional. Este reconocimiento llega también a la función fiscalizadora de su propio gasto.
En relación con lo que acabamos de señalar, hay que destacar, entre otras, las Sentencias 187/1988, de 17 de octubre, y 18/1991, de 31 de enero. Las sentencias citadas contienen un cuerpo de doctrina que se puede sintetizar de la siguiente forma. En primer lugar, hay que distinguir dos sectores de la actividad del Tribunal de Cuentas que tienen una naturaleza y significación diferente. Así, hay que deslindar la ya mencionada actividad de fiscalización y control del gasto público de la jurisdicción contable, que ostenta el Tribunal con competencia «necesaria e improrrogable, exclusiva y plena» (art. 17.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas) 6.
La mencionada jurisdicción es, a juicio de la jurisprudencia constitucional aludida más arriba, incompatible con cualquier clase de competencia autonómica de enjuiciamiento contable. Por ello se declara, por ejemplo, la inconstitucionalidad de los artículos de la Ley catalana sobre Sindicatura
Page 682
de Cuentas relativos a una «Sección de Enjuiciamiento» (Fundamento Jurídico 5.° de la Sentencia 18711988). En el mismo sentido, la Sentencia 1811991 afirma la inconstitucionalidad de un procedimiento jurisdiccional contenida en la Ley del Parlamento de Galicia sobre el Consejo de Cuentas (Fundamento Jurídico 4.°). Por lo expuesto, la referida jurisdicción es únicay seextiende a todo el territorio nacional. Al respecto, los términos del Fundamento Jurídico 2.° de la Sentencia 1811991 son esclarecedores, máxime teniendo en cuenta que reiteran lo ya afirmado en el Fundamento Jurídico 2.° de la Sentencia 187/1988:
La distinta naturaleza de ambas funciones explica que, mientras la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas califica a éste como supremo órgano fiscalizador (art. 1.1), en cambio lo considera, en cuanto a su función de enjuiciamiento contable, único en su orden, abarcando su jurisdicción -que tiene el carácter de exclusiva y plena- todo el territorio nacional (art. 1.2). Y si bien en dicha Ley se parte de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que pueden establecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no existe esta previsión en cuantoa la actividad jurisdiccional...
En lo que se refiere a la función fiscalizadora y de control sobre el gasto público, la doctrinaque venimos comentando sostiene que el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, y justamente por ser «supremo» no puede ser único, siendo posible en consecuencia que existan otros órganos que desarrollen la misma función en sus correspondientes ámbitos territoriales (Fundamento Jurídico 8.° de la Sentencia 187/1988 y Fundamento Jurídico 3.° de la Sentencia 18/1991).
Este último punto queda especialmente claro en el citado Fundamento Jurídico 8.° de la Sentencia 18711988 cuando sostiene:
a) Que si bien la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a todo el sector público, incluidas las Corporaciones Locales, el ámbito principal y preferente de su ejercicioes el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal.
b) Que si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera pública, no tienepor qué ser el único. Lo que exige el artículo 136.1 de la CE es que, de existir diversos órganos fiscalizadores, el Tribunal en cuestión mantenga frente a los mismos una relación de supremacía.
De lo expuesto sededuce fácilmente, por una parte, que es posible aislar una competencia exclusiva en favor del Tribunal de Cuentas respecto de la función jurisdiccional, que sólo permite delegar en órganos autonómicos la instrucción de determinados procedimientos jurisdiccionales (art. 26.3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas) 7.
Por otra parte, existe una competencia concurrente entre el Tribunal de Cuentas y los distintos
órganos fiscalizadores nacidos al amparo de la legislación autonómica, sobre la función fiscalizadora y de control del gasto público. Además, la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba