Los conflictos de competencias en la Constitución española
| Autor | Ramón Parada - Silvia del Saz |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo (uned) - Profesora Titular de Derecho Administrativo (uned) |
| Páginas | 745-759 |
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Si es inevitable que en cualquier Estado se produzcan conflictos entre los diversos poderes yAdministraciones sobre la titularidad de las competencias 1, los conflictos competenciales, y ello como traducción jurídica de la lucha política entre los distintos entes territoriales, estos conflictos adquieren una especial importancia en los Estados políticamente descentralizados, sobre todo cuando, como ocurre con el Título VIII de la Constitución, no existe un diseño acabado de distribución competencial 2, que ha tenido que irse perfilando y concretando posteriormente por el legislador y por el Tribunal Constitucional, a golpe de conflicto.
Sobre este punto, uno de los autores de este trabajo fue, desgraciadamente, profético, al anunciar en un trabajo escrito desde la Universidad de Barcelona, incluso antes de que se aprobara el
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Proyecto de Constitución 3, el paso atrás que en el constitucionalismo español suponía la ordenación territorial que se nos venía encima:
A lo que parece, según el texto -ya aprobado-, se va, teóricamente al menos, a una estructura mucho más descentralizada que la propia de un Estadofederal. Prueba de ello es que el artículo 150 de la Constitución llega a permitir que las competencias que se fijan en el artículo 149 como exclusivas del Estado puedan ser transferidas o delegadas a las Comunidades Autónomas, siempre que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. Es decir, que constitucionalmente no se ha precisado y concretado un núcleo irreductible e intransferible de funciones y competencias como propias de la "federación". Si a esto se suma el reconocimiento de derechos históricos forales y la derogación constitucional expresa de leyes, como la de 21 de julio de 1876, cuyo pecado consistió en extender a los habitantes de las provincias vascas los deberes que la Constitución imponía a todos los españoles "de acudir al servicio de las armas cuando la ley los llama y de contribuir en proporción de sus haberes a los gastos del Estado", bien se comprende que no es un Estado federal moderno lo que inspira a la Constitución de 1978, sino un modelo inédito que puede llevar a situaciones de desigualdad entre las diversas Comunidades Autónomas y peculiaridades inefables en sus competencias y órganos de gobierno. Dicho de otra manera, estamos en presencia del triunfo de la forma de Estado soñado por el fuerismo norteño frente al uniformismo del Estado liberal de inspiración francesa, que pugna, con muchas dificultades, por instalarse en España desde 1812 y que con la Constitución de 1978 recibe un golpe mortal. De todas formas, el resultado del referéndum constitucional ha demostrado que las máximas concesiones autonómicas no colman las aspiraciones del nacionalismo vasco, ni calman la nueva guerra del Norte, ni son de recibo en Galicia, la pariente pobre de las nacionalidades, cuyos portavoces radicales no ven en el diseño autonómico un instrumento efectivo para combatir sus formulaciones sobre el colonialismo económico interior (...). La aparición de este variopinto mosaico de las Comunidades Autónomas con notorias disparidades en el plano territorial -desde Comunidades infraprovinciales y uniprovinciales hasta comunidades de ocho provincias-, en el organizatorio -desde Comunidades sobre estructura provincial, como Vascongadas, hasta otras en que se irá a la sustitución de la provincia por la comarcay en el plano competencial, según hemos referido, forzosamente ha de provocar por sí sola una alteración profunda en la actual organización burocrática estatal, con un alcance de muy difícil pronóstico desde este momento del comienzo de un indefinible e indefinido -en su calendario- proceso "federalizante" y "constituyente" que paradójicamente arranca de la aprobación de la Constitución.
Al margen de que la Constitucion de 1978 ha dejado abierta con su imprudente y estrambótica estructura territorial todas las posibilidades de conflictos políticos y jurídicos sobre competencias, lo cierto es que lo que identifica los conflictos de competencias en general ya los que tienen lugar entre entes territoriales en particular es el enfrentamiento entre dos poderes porque ambos pretenden ostentar una misma competencia -conflicto positivo- o en los menos de los casos porque ambos entienden que no les corresponde -conflicto negativo-. De ahí que, al margen de la negociación
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política y de otras técnicas jurídicas de colaboración y coordinación tendentes a evitarlos, resulte imprescindible instrumentar cauces jurídicos para su resolución.
Advirtamos, no obstante, que esya una actitud general presentar como única forma de resolución pacífica de los conflictos competenciales la víajurisdiccional, ya sea la de losTribunales ordinarios, ya esa suerte de jurisdicción especializada que es la constitucional. En la medida en que seenfrentan entes territoriales con Autonomía, o lo que eslo mismo, en la medida en que setrata de un conflicto entre pares, se entiende que sólo puede ser un tercero ajeno o neutral el que lo resuelva, porque en caso contrarioseestaría lesionando la Autonomía de uno de ellos. Esta concepción, sin embargo, no extrae del principio democrático todas sus consecuencias, porque a la democracia no repugna, sino todo lo contrario, el que no sean unosjueces más o menos ilustres, más o menos independientes, nuncalo son del todo, los que resuelvan los conflictos de competencia entre los poderes, sino que sería perfectamente asumible desde la ortodoxia más democrática admitir que dichosconflictos seresolvieran siempre por la instancia democrática superior, que por representar a todos los ciudadanos implicados en el conflicto tiene una mayor y total legitimidad democrática, esdecir, atribuir el poderde dirimir losconflictos a la Comunidad Autónoma respecto a lossuscitados entreentes locales y los que enfrentan a éstoscon la propia Comunidad, y al Estado en todo caso los conflictosen que seenfrentan dosComunidades Autónomas entre sí o a cualquiera de éstas con el propio Estado. Por el contrario, convertir los conflictosde competencias en estrictas cuestiones jurídicas, a resolver en procesos y por jueces, es caer de nuevo en la enfermedad del ancien régime, que, como sedice en el Discurso Preliminar de la Constitución de 1812, había convertido las cuestiones de competencias en la forma más eficazde «asegurar la impunidadde los delitos». Y no sediga que por andarpor medio los intereses de los particulares deben intervenir losjueces. No, no esasí: frente a los tradicionales conflictosentrelaAdministración y los jueces en que separtede presencia de laspartes que tienen poderde iniciativa para plantearlos, en los conflictos entreAdministraciones no hay trámite hábil para su iniciación por los particulares, que no tienen ningún palillo que tocar en el litigio competencial anteel TC, auqueéste haya admitido, como veremos, una discutible presencia en el procedimiento, si bien excepcional, de los particulares afectados.Pensemos, por otra parte, que los conflictos entreel poderjudicial y lasAdministraciones Públicas, mucho más delicados porque afectan más directamente a las garantías de los particulares, se han resuelto, durante todo el siglo XIX, en Francia y en España, por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado 4. En definitiva, democracia y atribución a la instancia territorial superior del poderdecisorio en materia organizativa, como esla funcion resolutoria de losconflictosde competencias, no es una solución menos, sino más democrática y sobre todo más de sentido común, que remitírsela a losjueces y que en último lugarsupone unaantidemocrática igualación en un proceso entremayorías y minorías.
Pero la Constitución ha optado por la moda judicialista imperanteen el más moderno constitucionalismo, al asignar al Tribunal Constitucional la resolución de los conflictos de competencias entre entes territoriales, de forma similar a lo ocurrido en muchosde los países de nuestro entorno -Alemania, Austria e Italia-, cuyos Tribunales Constitucionales, además del control objetivo de constitucionalidad y la protección de los derechos fundamentales que constituyen lo que se ha venido en denominar función de garantía 5, ejercen esta suerte de actividad arbitral entre poderes territoriales con Autonomía política 6.
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La atribución a la jurisdicción constitucional de la resolución de los conflictos de competencias se fundamenta, según reconoce la doctrina 7, en el carácter constitucional de esta suerte de controversias, pues, como señala GÓMEZ MONTORO, en el núcleo de toda Constitución se encuentra la organización del poder y su distribución, y los conflictos de competencias están encaminados a garantizar esas normas de organización 8. Pero no debe ser ésta la única razón pues llevaría, y no es así, a que los conflictos de competencias en los que se vieran involucrados los entes locales deberían ser resueltos por el Tribunal Constitucional, en cuanto que también afectan a las normas constitucionales de organización ya la Autonomía local constitucionalmente consagrada. Por ello parece que lo determinante, 10 realmente relevante es una cuestion de cantidad, no de calidad; de esencia, es decir, el mayor carácter político de los entes territoriales, Estado...
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