Las Cortes Generales. Reflexiones a los veinte años de la Constitución
| Autor | Emilio Recoder de Casso |
| Cargo del Autor | Letrado Mayor de las Cortes Generales |
| Páginas | 629-642 |
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El primero de los frentes me inspira un tono didáctico que refleje mi más intuitivo sentimiento sobre el Parlamento, con el afán de que no haya que ser especialista para seguir el discurso, pues mi aspiración es contar experiencia desde dentro de la institución para que pueda ser entendida por todos.
A tal efecto vaya destacar unas a modo de claves de comprensión de la actividad parlamentaria y luego examinar las funciones de manera descriptiva.
Uno. La importancia del Parlamento como foro por antonomasia del diálogo. Hay que subrayar y hacer llegar a los ciudadanos la importancia que reviste el diálogo sobre las cuestiones de interés general, el intercambio de puntos de vista, la búsqueda permanente del acuerdo, para la convivencia. Sólo con que este punto estuviera claro para la población se acallarían muchas de las críticas, porque en el subconsciente sigue latente la convicción de que tanto hablar es perder el tiempo.
Y, sin embargo, los parlamentarios son elegidos para eso cabalmente, para hablar, para «parlamentar», y creo que no es necesario extenderse en resaltar el valor de la palabra en la vida humana. El progreso que significa en la vida de los pueblos el acantonamiento de los grandes asuntos de la vida colectiva en un foro específico, donde únicamente pueda usarse la palabra y donde el compromiso de todos es llegar a acuerdos que serán respetados por todos, cualquiera que fuera la opinión previa,
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esde tal calibre que es imprescindibleque todos los ciudadanos lo comprendan y sesientan ufanos de haber llegado a ese estadio. Y que entiendan que, aunquesólo fuera por eso, vale la pena incurrir en un gasto, porque, por grandeque fuera-y no llegaal1 % del presupuesto estatal-la dedicación de unos cuantos a esa actividad en democracia, comporta a la colectividad un ahorro incalculable: el que sederiva de la estabilidad, de la previsibilidad, de la eliminación de muchas incertidumbres, en definitiva.
Dos. El Parlamento es un campo de juego, con sus propias reglas. Hay una mayoría que apoya al Gobierno, y una minoría que es la oposición. En el desarrollo del juego hay unosprocedimientos, con sus tácticas -de las que ya hablara BENTHAM para la House of Commons-, y la lógica que impulsaa sus jugadores esla de hacertriunfar sus propuestas, porque lasestiman mejores que lasdel adversario; por tanto, cualquier vacío normativo o debilidad de cualquier tipo esaprovechada o setrata de aprovechar con vistas al objetivo, aunquetambién el propio esfuerzo personal debidamente canalizado puedeotorgarvictorias-como sevio al hablarde la actividad de impulso político-. En todo caso, el objetivo no essiempre la victoria, para la minoría, en un procedimientoconcreto, sino la victoria final en lassiguientes elecciones. Si no seconocen bien las reglas del juego parlamentario, puede resultar una imagen muy deformada, algo que incluso puedecarecer de sentido. Algo asípuede estar ocurriendo con el Parlamento: seconocen los preceptos constitucionales más o menos, se le sitúa más o menos en el sistema político, sesabe más o menos que en ese campo de juego seenfrentan las fuerzas políticas; pero de la entraña de ese juego sesabe muy poco, y como sesabe poco, secuenta poco, semutilan lasjugadas. Es como si de un partido de fútbol sólo secontaran lasfaltas y los goles. ¡Qué pobre deportesería ése! Sin embargo, eso no esasí; los periodistas deportivos conocen a fondo las reglas de juego, cuentan las estrategias de los entrenadores, las tácticas de juego, analizan, valoran, y cualquier lector, que también conoce bien esas reglas, participa, disfruta y opina a su vez. Lo importante, por lo tanto, es enseñar primero en qué consiste el juego parlamentario.
Sería bueno, a tal efecto, preparar una agenda de puntosque permita situar perfectamente a los jugadores en el terreno de juego y que haga posible luego entender el juego mismo:
- ¿Cómo seorganizan los parlamentarios? - ¿Cuál esel sentido de cada procedimiento?
¿Cómo sepreparan las reuniones?
¿Quién participa en ellas y por qué?
¿Cómo se llega a la toma de decisiones? - ¿Cómo seconfecciona el calendariode actividades? - ¿Con qué mediosde trabajo cuentan los parlamentarios? - ¿Por qué no es precisoque todos los miembros participen en los plenostodo el tiempo?, etc.
Tres. El juego, en sí mismo, es la variedad de funciones en las que participan los parlamentarios, y que debieran contarse de la manera más sencilla y descriptiva posible para que los ciudadanos puedan comprenderlas y familiarizarse con ellas, y paraque puedan llegar a valorar la actividad de sus representantes.
Empecemos por la que seestima más clásica, la de aprobar leyes. Prescindo de toda la complejidad de la ley en nuestro ordenamiento, e incluso de la relación entre ley y Parlamento, porque me
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alejaría de la claridad pedagógica a la que tiendo. Me sitúo, pues, en la realidad de lo que las Cortes Generales tienen que aprobar. Casi todas las que se aprueban lo son a propuesta del Gobierno; pero así ha sido siempre desde la más remota antigüedad, y así ha de seguir siendo. Consideremos, sin embargo, la realidad. Cuando se dice que el Gobierno presenta un proyecto de ley se dan por supuestas muchas cosas. Una de ellas es que la propuesta procede de un Ministerio determinado-o de varios, en el mejor de los casos-, el cual pretende innovar el ordenamiento incidiendo en intereses de unos y de otros, beneficiando y perjudicando según las medidas concretas que se propongan porque siempre, o casi siempre, se trata de modificar un orden ya vigente, de derecho o de hecho. En la elaboración de la propuesta siempre hay, por consiguiente, unas preferencias y unos rechazos y aunque, procedimental mente, el proponente habrá tenido, antes de cerrar la propuesta, que escu-char el parecer de otros Ministerios, lo cierto es que, en cuanto especialista en la materia de que se trate, y por la propia naturaleza de los equilibrios humanos y políticos, el Ministerio autor del ante-proyecto tiene todas las cartas para llevarse el gato al agua. Ciertamente, el órgano más directamente implicado por las nuevas medidas que se quieren introducir habrá, por su parte, dialogado con los particulares afectados, atendiendo estímulos de unos y quejas de otros; habrá tenido que sopesar pros y contras, que buscar puntos de encuentro, etc. Pero todo eso habrá tenido que hacerlo con la discreción propia de su responsabilidad. Se supone, por otra parte, que en la propuesta se da satisfacción a algún punto de un programa político, que ha sido parte de la oferta electoral triunfante. Eso si hay mayoría clara, porque, si no, habrá habido que hacer concesiones a otras fuerzas políticas, dialogando previamente con ellas, y con los intereses por ellas representados, para asegurarse apoyos suficientes a la propuesta. Pero también puede ocurrir que el órgano competente haya planteado su propuesta por lo directo, teniendo en cuenta, únicamente, la voz de algunos y, por tanto, sin intentar una composición previa de intereses, de modo que el anteproyecto sometido al Gobierno sería muy incompleto. De una u otra manera, el Gobierno, al aprobar el anteproyecto y enviarlo al Parlamento, está haciendo una apuesta por unas soluciones en detrimento de otras, en materias que inciden sobre la libertad y la propiedad de los ciudadanos. A partir de este momento el espacio, antes oscuro, queda iluminado por un foco de luz, y éste, según su potencia, va a permitir poner al descubierto qué se pretende con el proyecto de ley, analizar las razones y sinrazones, examinar si la medida es adecuada y si la composición de intereses es la justa, rectificar, ampliar los pactos, etc. Estoes justamente lo que le corresponde al Parlamento, ni más ni menos. Con que sólo desvelara ante los ciudadanos las claves de la nueva regulación con opiniones a favor y en contra sería suficiente. Si encima perfecciona, completa, amplía el acuerdo, su misión queda más que justificada, y si además se preocupara de la claridad y comprensión de los textos, de la pureza lingüística, de la armonía de las normas, el éxito sería completo.
Evidentemente, todo lo que contribuya a potenciar, o sea, a hacer más efectiva esa misión permanente del Parlamento, es estupendo. Desde el punto de vista interno, un método de debate tan clarificador e inteligible como sea posible, ayudado por una buena comunicación a la opinión pública. Sesugiere por algunos que una mayor utilización de la técnica constitucional de la legislación delegada ayudaría a ello en la medida en que permitiría concentrar el debate parlamentario en los aspectos básicos de las propuestas, de acuerdo con su carácter de órgano político por antonomasia, orillando los aspectos técnicos que ni tienen muchas veces alcance político ni, desde luego, social. y podría seguir con otras inteligentes propuestas que se hacen por la doctrina especializada. Pero aproximémonos a la realidad y contemplemos lo que esa actividad del Parlamento pone en movimiento.
Parlamentarios en sus Comisiones se disponen a recibir los proyectos de ley que el Gobierno ha remitido. Antes, la Mesa del Congreso de los Diputados o del Senado, según la fase, ha debido com-
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probar, en su reunión semanal, la documentación remitida y disponer la publicación, el envío a la Comisión competente y la apertura de plazo de enmiendas. En cada Comisión, una Mesa de entre cinco y siete miembros se reúne con los portavoces en la Comisión para fijar el orden de los trabajos, los días de reunión, según calendario que ha debido ser preparado para cada período de sesiones por algún miembro de la Mesa de la Cámara, coordinándolo con los Presidentes de las Comisiones. Con el proyecto de ley los miembros de la...
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