La Administración electoral
| Autor | Pablo Santolaya Machetti |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 655-667 |
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Un trabajo que pretende realizar una reflexión crítica sobre nuestro modelo de Administración electoral debe de empezar por reconocer la dificultad prácticamente insalvable de definir, de mane-ra que sea universalmente aceptado, qué entendemos por Administración electoral, lo que, desde otro punto de vista, hace preciso determinar qué contenido damos a la expresión en este trabajo.
La dificultad ha alcanzado incluso rango normativo en la LOREG. Existe.una clara contradicción entre la rúbrica del capítulo 111: «Administración electoral», que incluye la Oficina del Censo Electoral, yel primero de sus artículos, que la define como aquella que:
Tiene por finalidad garantizar, en los términos de la presente Ley, la transparencia yobjetividad del proceso electoral y del principio de igualdad
(8.1).
Para inmediatamente después enumerar los órganos que por realizarla son Administración electoral, atribuyendo tal carácter exclusivamente a:
Las Juntas Electorales Central, Provincial, de Zona, yen su caso de Comunidad Autónoma, así como las Mesas electorales
(8.2).
Esta divergencia, explicable por el hecho de que en la discusión parlamentaria de la LOREG se alteró la sistemática de la Ley para introducir a la OCE en estecapítulo, sin realizar, sin embargo, las debidas concordancias en otros preceptos, ha provocado una discusión doctrinal sobre si tiene tal carácter o no la OCE, de manera que algunos se lo niegan (EnriqueARNALDO) «no solamente por el carácter cerrado del artículo 8, sino porque, aunque contribuyan en el ámbito de su actuación a asegurar el desarrollo objetivo y transparente de las elecciones, no comparten esta misión institucional con la Administración electoral a la que están subordinadas», y otros afirman que lo posee, apoyán-dose en la intención del legislador claramente plasmada en la discusión de la Ley (Martín BASSOlS), o por entender (Ángel RODRíGUEZ) «que difícilmente pueden quedar asegurados esos objetivos (del arto 8.1) sin un censo electoral correctamenteelaborado y debidamente actualizado».
Lo que sí parece, sin embargo, mayoritario en la doctrina, con claro apoyo en su definición legal, es considerar Administración electoral sólo a los órganos independientes de cualquier otro po-655
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der del Estado, y dedicados exclusivamente a actividades electorales (entreotros, Enrique ARNALDo y Juan José SOLAZÁBAL).
Ahora bien, si esto esasí, la primera de lascaracterísticas impide otorgarese calificativo a los órganos de la Administración del Estado que se encargan materialmente de la realización de las elecciones en nuestro país, obviamente bajo el control de lasJuntas Electorales, que ni son ni pretenden ser independientes, aunquesí están obligados a actuar con neutralidad. La segunda de las notas impide, por su parte, que la tengan losTribunales ordinarios y el Tribunal Constitucional a pesar de resolver los recursos contencioso-electorales sobre proclamación de candidatos y proclamación de electos esenciales en el devenir de los procesos electorales.
He defendido en otros trabajos una concepción más amplia del significado de la Administración electoral, entendiendocomo tal lasestructuras que realizan funciones relevantes en el proceso electoral, y éste es también el sentido que quiero emplearen esta ocasión, si bien es preciso reconocer que en un plano técnico-jurídico probablemente no sea la expresión adecuada, y resulte más oportuno, como sugiere Enrique ARNALDO, utilizar, para referirse a este complejo de órganos, el de organización electoral, que por cierto era el que empleaba el Real Decreto Ley20/1977.
Vaya analizar no tanto la Administración electoral sino genéricamente la organización electoral, yen particular el problema de cómo se incardina la Junta Electoral en nuestro sistema de separación de poderes y cómo se relaciona con los demás en el cumplimiento de sus funciones. Para ello me ha parecido imprescindible realizar, en primer lugar, un análisis de la situaciónen Derechocomparado, destinado sobre todo a poner de manifiesto las profundas diferencias existentes entre organizaciones electorales y a exponer la hipótesis de que son c1asificables de acuerdo a una «escala de desconfianza» sobreel funcionamiento de sus instituciones ordinarias.
Keith KLEIN comienza su informe a la Asamblea constitucional de Sudáfrica afirmando que «los tipos de estructuras electorales son casi tan variados como los propios países». Esto es así, desde mi punto de vista, porque los organismos electorales nacen porque seconsidera que existen carencias o deficiencias, tanto en términosmateriales como sobretodo de neutralidad, en dos de las ramas de la organización de la separación de poderes: el poder ejecutivo y el poder judicial. De esta forma las preguntas que debe responder quien pretende organizar una Administración electoral en un país concreto son las siguientes:
1) ¿Existe una Administración pública capaz de actuar con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia frente al poder político incluso en el momento culminante en el cual puede producirse la alternancia en el gobierno?
2) Suponiendo que la haya, ¿es percibida como tal por la opinión pública y los partidos políticos de oposición?
3) Admitida socialmente su neutralidad, ¿tiene los medios y procedimientos necesarios para llevar a cabo una operación tan compleja en un breveespacio de tiempo?
4) ¿Son suficientes, en términos de eficacia, rapidez en la decisión y neutralidad, los controles judiciales ordinarios para ser aplicadoscon éxito a un proceso electoral?
Si un Estado está en condiciones de responder afirmativamente a las cuatro preguntas expuestas deberíamos de concluir que no necesita Administración electoral, al menos en el sentido estrictodel
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término, aunque naturalmente existiría un organismo en el poder ejecutivo que se encargaría mate-rialmente de las operaciones electorales, y su control estaría encomendado, sin especificidad alguna, a los mecanismos ordinarios en el Estado democrático; es decir, básicamente al poder judicial, al que eventualmente podría añadirse un Ombudsman, o incluso algún tipo de Comisión que se encargara de los medios de comunicación pública..., todo ello sin olvidar la existencia de una prensa libre dispuesta a denunciar inmediatamente cualquier abuso o desviación de la Administración.
En el extremo contrario se encuentran aquellas situaciones en la que se estima que ninguna de las instituciones ordinarias puede funcionar adecuadamente en el momento crítico de las elecciones, quizá por su ausencia de profesionalidad o su politización partidista. En ese caso será preciso diseñar un mecanismo que sea capaz de sustituir a todas ellas: que actúe al mismo tiempo como ejecutivó y judicial, que materialmente realice las elecciones y controle a los contendientes, sin por su parte admitir intromisión ni control alguno.
Si esto es así debemos admitir como hipótesis que, quizá con la excepción de los sistemas federales en los que el diseño de las Administraciones electorales independientes puede obedecer más bien a problemas de separación vertical de poderes, el organismo electoral de un país será tanto más poderoso e independiente cuanto mayor sea la desconfianza en sus instituciones ordinarias y por tanto menor su legitimidad para adoptar decisiones en el momento en el que lo que está en discusión es quién ocupa el poder político -y la cima de la Administración- durante los próximos años. Siguiendo este criterio podríamos clasificar las distintas Administraciones electorales de acuerdo a una «escala de desconfianza», estructurada en los siguientes tramos:
1) El grado máximo de confianza se produce en aquellos países que encargan la administración de sus procesos electorales a sus órganos administrativos ordinarios centrales y locales (por ejemplo, Alemania, Reino Unido, Suecia e Irlanda), otorgándoles incluso ciertas funciones arbitrales para resolver disputas entre los contendientes, de forma que sus decisiones sólo son controlables por los Tribunales. Setrata de un grupo de paísesque consideran, en líneas generales, que sus instituciones ordinarias están perfectamente preparadas tanto en términos de neutralidad como de eficacia para gestionar un proceso electoral.
2) En un segundo nivel se pueden situar aquellos ordenamientos (Argentina, la mayor parte de los países de la Unión Europea y algunos del África francófona como Senegal) que consideran, con carácter general, que sus instituciones ejecutivas y judiciales son adecuadas para el desarrollo de un proceso electoral, pero que es necesario reforzar el control sobre el ejecutivo y crear un mecanismo de arbitraje previo al judicial para asegurar que las decisiones se adoptan con la rapidez exigida. Para ello crean Juntas Electorales de funcionamiento temporal y composición cuasijudicial. Se trata de un modelo que admite la necesidad de reforzar el funcionamiento de las instituciones con ocasión de un proceso electoral, pero sin poner en duda que el ejecutivo deba encargarse materialmente de la organización ni que la resolución de las disputas corresponde en última instancia al poder judicial. LasJuntas son, en consecuencia, refuerzos temporales de los mecanismos de control y...
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