El control del Tribunal Constitucional sobre el Gobierno y la Administración. Conflictos de competencia
| Autor | Pablo Mayor Menéndez |
| Cargo del Autor | Abogado del Estado y Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento |
| Páginas | 761-773 |
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El acceso de nacionalidades y regiones a la Autonomía aparece regulado en la Constitución de 1978 de acuerdo con principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico pueda adecuarse a las peculiaridades de cada caso concreto, alcanzando a materias como la denominación a adoptar, procedimiento de acceso a la Autonomía, competencias a asumir o instituciones de los entes autonómicos, siempre dentro de los límites fijados por la Norma Suprema. Ahora bien, sin perjuicio de ello, la Constitución contiene también una serie de preceptos referentes a ese proceso de reestructuración territorial del Estado que excluyen el principio dispositivo, fijando normas a las que los entes autonómicos han de atenerse. Estos preceptos se encuentran a lo largo de todo el texto constitucional y se refieren a una multiplicidad de materias, incluyéndose entre ellas todo lo relativo a la extensión de la competencia del Tribunal Constitucional 1.
Entre tales competencias se encuentra -artículo 161.1.c) de la Constitución y artículos 60 a 72 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional-la de conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí, actuando aquíel Alto Tribunal como «garante del reparto de poder establecido por el bloque de la constitucionalidad entre Estado y Comunidades Autónomas» 2. Nos ocuparemos a continuación de realizar alguna reflexión, a la luz de la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional, sobre el papel del máximo intérprete de la Norma Fundamental como Tribunal de Conflictos en el proceso de articulación del Estado de las Autonomías y sobre la necesaria separación de esta función con otras vías de solución de conflictos, tanto dentro como fuera de la vía jurisdiccional.
Finalmente, haremos también una referencia a una cuestión de gran actualidad, como es la eventual ampliación de las competencias del Tribunal Constitucional en esteámbito para conocer de los conflictos en defensa de la Autonomía local, de acuerdo con el Proyecto de Ley Orgánica de mo-
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dificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que se encuentra en estos momentos en tramitación parlamentaria 3.
El sistema de distribución de competencias establecido en el Título VIII de nuestra Constitución presenta diversas características que lo hacen especialmente propicio a la generación de conflictos entras las distintas Administraciones territoriales implicadas. Entre tales caracteres podríamos destacar la diversidad de regímenes competenciales entre las distintas Comunidades Autónomas, fruto tanto de la existencia de distintas vías de acceso a la Autonomía, con diferentes niveles competenciales, susceptibles además de ser modificados pasados cinco años 4 o de ser incrementados por la vía de los artículos 150.1 ó 150.2 de la Norma Fundamental, como del principio dispositivo en la asunción de competencias por cada Comunidad Autónoma recogido en los artículos 147.2.d), 148 Y 149 de la Constitución. Esta diversidad cambiante determina, además, que la resolución de un conflicto, por la vía que sea, en una determinada materia no asegura que no pueda suscitarse nuevamente otra controversia sobre la misma cuestión, pues puede haber cambiado la situación competencial u otros factores que incidan sobre el mismo.
En el mismo sentido, también debemos tener presente el complejo entramado de competencias exclusivas, compartidas y concurrentes estatales y autonómicas sobre cualquier sector de la actividad del país. En muy distintos supuestos, el constituyente ha previsto incluso la coexistencia de títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre un mismo espacio físico, habiendo reiterado el Tribunal Constitucional 5 que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tienen distinto objeto jurídico.
La primera reflexión que podría hacerse es que sería un grave error considerar que la competencia del Tribunal Constitucional para resolver estos conflictos competenciales, o la de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para resolver los conflictos entre entes territoriales ante ellos residenciados, ofrece un cauce suficiente para permitir construir de forma razonable el Estado autonómico. Como ha señalado J. GARCíA ROCA 6, tales vías de solución de conflictos «no pueden sustituir... actividades igualmente imprescindibles en cualquier Estado, como son la negociación directa entre las Administraciones implicadas, el debate parlamentario o la transacción política», sin más límite que el de la indisponibilidad de las competencias.
Esta necesaria racionalización en la utilización de la competencia de resolución de conflictos por el Tribunal Constitucional, que se ha producido en la práctica desde 1988, con una muy notable disminución de los conflictos suscitados, debe encontrar su culminación con la recomposición del Senado como una Cámara de verdadera representación territorial, de consenso en la articulación te
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rritorial del poder yen la definición del interés general 7. En el mismo sentido, cobra cada vez mayor relieveel propiciar una adecuada articulación de lascompetencias autonómicas y de lascompetencias estatales en los más diversos campos 8 en el establecimiento de fórmulas de cooperación, que resultan especialmente necesarias en estos supuestos de concurrenciade títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con lasque seconsiga optimizar el ejercicio de ambas competencias 9, pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitosde la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etc. Sin embargo, es posible que esos cauces o fórmulas de cooperación resulten en algún caso concreto insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, habiendo declarado el Tribunal Constitucional que en tales supuestos el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva de una ComunidadAutónoma 10.
Sin ningún ánimo exhaustivo, podríamos destacar la siguiente doctrina sobre el conflicto de competencia previsto en el artículo 161.1.c) de la Constitución, establecida por el Tribunal Constitucional:
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Los conflictos de competencia tienen por objeto exclusivo resolver los problemas que surjan en el orden competencial, pero no resolver otros problemas jurídicos, legales o constitucionales; esto es, sesoluciona un conflicto desde el punto de vistadel bloque de la constitucionalidad, sin que se entre a analizar cuál sería el sistema más adecuado de articulación de competencias estatales y autonómicas 11.
Además, estos conflictos sólo podrán plantearse ante actuaciones concretas, no pudiendo realizarse una impugnación meramente ad cautelam 12, para tratar de evitar posibles interpretaciones contrarias a la Constitución por partede quienes están llamados a aplicar lasdisposiciones delimitadoras de competencias 13.
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El conflicto positivo de competencia, regulado en los artículos 60 a 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, es un proceso constitucional singular y específico, viniendo determinada su identidad por la existencia de dos entes, el Estado y Comunidades Autónomas o Comunidades Autónomas entresí, de una controversia planteada con motivo de una disposición, resolución o acto en relación con la titularidad de competencias asignadas directamente por la Constitución, los Esta
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tutos de Autonomía y las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos competenciales propios del Estado y de las Comunidades Autónomas 14.
El objeto de este conflicto positivo de competencia ha sido delimitado, partiendo de la sucinta caracterización ofrecida en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en sucesivos pronunciamientos. En síntesis, su finalidad u objeto, su elementoespecífico y definitorio como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial, en la determinación de quién esel titular de una competencia controvertida entreel Estado y lasComunidades Autónomas o entre estas últimas entresí cuando con ocasión de un acto, disposición o resolución entiendauno de talesentes que otro no ha respetado el orden de competencias establecido por la CE, los Estatutos de Autonomía o las leyes orgánicas correspondientes 15.
No resulta indispensable que el ente que planteael conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, limitando 105 conflictos de competencia a los clásicos supuestos de vindicatio potestatis, pero sí en todo caso que considere que tal ejercicio, plasmado en una disposición o acto, no ha respetado el orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, con presunta lesión de la competencia de quien plantea el conflicto, y, además...
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