La Administración electoral

AutorLeopoldo Calvo - Sotelo
Cargo del AutorSubsecretario del Ministerio del Interior
Páginas669-677

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I Constitución, sistema electoral y procedimiento electoral

Hay algunos perfilesen este vigésimo aniversario de la Constitución de 1978 que permitenconcebir la esperanza de que nos encontremos en los comienzos de lo que cabría llamar, con expresión tomada de la historia política norteamericana, una era of good feeling: esdecir, una épocaen la que, tras la desaparición de las últimas turbulencias derivadas de una gran transformación histórica, y al amparo de una estructura internacional favorable, la ciudadanía se instala en un curso político caracterizado por la armonía, la confianza en las instituciones democráticas, la prosperidad económica, y una tendencia a la autoestima basada en la valoración favorable del conjunto reciente de realizaciones colectivas.

Sin duda, merece la pena examinar brevemente el papel que han representado los procesos electorales en la obtención de este balance positivo, sobre todo en lo relativo a la confianza ciuda-dana en el buen funcionamiento del Estado democrático.

De laselecciones políticas resultan los efectos más importantes y visiblesdel principio enunciado en el artículo 1.2 de la Constitución, con arreglo al cual «lasoberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». La soberanía popular encuentra su más inmediata traducción en el mecanismo electoral, que determina el acceso a loscargos públicos y confiere legitimidad a quienes los ocupan. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, «elderechode sufragio pasivo tiene como contenido esencial asegurar que accedan al cargopúblico aquellos candidatos que los electores, en quienes reside la soberanía popular, hayan elegidocomo sus representantes, satisfacién-dose por tanto dicho derecho siempre que se mantenga la debida correlación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación de los candidatos» (STC 71/1989, de 20 de abril, f. j. 4).

Así, de la voluntad del cuerpo electoral expresada en elecciones generales dependela composición de lasCortes, la alternancia en el Gobierno y la renovación de los cargos directivosde la Administración del Estado.

Pero la relevancia de los procesos electorales no se limita a la designación de representantes políticos dotados de legitimidad democrática. Las elecciones constituyen a la vez uno de los indicadores más fiables de la salud de los sistemas democráticos y a la vez son el tónico más eficaz para devolverles periódicamente vitalidad y energía. En este sentido, puededecirse que el ejercicio colectivo del derechode sufragio es el sacramento central de una sociedad democrática y uno de los más significativos ritos de unificación del cuerpo político 1.

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Si el fenómeno electoral es decisivo para el buen funcionamiento del Estado democrático, cabe preguntarse entonces cuáles son los factores que, a su vez, determinan el buen funcionamiento del fenómeno electoral. Una visión sintética puede reducirlos a dos: sistema electoral y procedimiento electoral 2.

El sistema electoral es el conjunto de reglas por medio de las cuales los votos se transforman en escaños y los escaños se asignan a partidos políticos. Todo sistema electoral se basa en una decisión geográfica, la distribución de escaños por unidades territoriales, y en una decisión matemática, la fórmula de conversión de votos en escaños en cada una de esascircunscripciones.

El procedimiento electoral se ha definido como el «conjunto complejo de actos que desembocan en la Constitución de órganos representativos» 3. El protagonismo en el procedimiento electoral corresponde precisamente a la Administración electoral, cuya finalidad, según el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, es la de «garantizar en los términos de la presente Ley la transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad».

Si la función del sistema electoral consiste en dar con la fórmula más adecuada para transformar resultados electorales en escaños en el Parlamento, la función de la Administración electoral es precisamente la de garantizar la exactitud de esos resultados electorales. La Administración electoral custodia el metro patrón y gestiona el sistema métrico decimal de la democracia; y esa gestión no tolera dudas ni desviaciones.

En este sentido, ha escrito Pablo SANTOLAYA que «las críticas al sistema electoral son o suelen ser

perfectamente asimilables sin merma de representatividad ni de legitimidad (...). Por el contrario, no ocurre lo mismo con las críticas de los elementos básicos de los procedimientos electorales: una normativa electoral puede sobrevivir siendo criticada, por ejemplo, por su escasa proporcionalidad, pero no si sobre ella se lanzan constantes dudas sobre la corrección del censo, el escrutinio en las mesas o el voto por correo. En estos supuestos toda la legislación electoral se resiente porque lo que se pone en duda es la limpieza misma del proceso, su carácter democrático y representativo» 4.

Establecido así este esquemático marco conceptual, y subrayada la importancia de la misión que corresponde a la Administración electoral, haremos a continuación unos breves apuntes de historia de la institución electoral en España, estudiando las interacciones de los distintos sistemas y procedimientos electorales, para terminar recapitulando sobre su papel en los veinte años de vigencia de la Constitución de 1978.

II Las instituciones electorales en la restauración y en la 11 república
1. La ley de 1907 y los intentos regeneradores de los procesos electorales de la restauración

En la historia electoral de la Restauración hay dos hitos que coinciden con sendas Leyes electorales: una, liberal, aprobada el 26 de junio de 1890, siendo Sagasta Presidente del Consejo de Minis-tros; y la segunda, conservadora, de 8 de agosto de 1907, aprobada al comienzo del llamado Go-bierno largode Antonio Maura.

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La relevanciade la Ley de 1890 estriba en la configuración que hacedel derecho de sufragio activo, que atribuye a todos los españoles varones mayores de veinticinco años (art. 1). Se vuelve así, y ya de forma definitiva, al sufragiouniversal masculino, introducido por vez primera en la Revolución de 1868.

Mucha mayor significación a los efectos del presente trabajo tiene la Ley Electoral para Diputados a Cortes y Concejales de 1907. Establece esta Ley un modelo de Administración electoral cuya inercia durará el resto del siglo y que se caracteriza por llevar a la órbita judicial los órganos básicos de dicha Administración, esdecir, lasJuntas del Censo electoral: la Junta Central, antes presidida por el Presidente del Congreso de los Diputados, vendrá a serlo por el del Tribunal Supremo; y lasJuntas provinciales, a cuya cabeza estaban los Presidentes de las Diputaciones Provinciales, pasarán a ser presididas por el Presidente de la Audiencia Territorial o por el de la Audiencia Provincial, según los casos (art. 11). También aparta la Ley de 1907 a los Alcaldes de la presidencia de lasJuntas municipales del Censo.

Todo ello, sin duda, para evitar indebidas injerencias de los poderes locales en las elecciones. Así, un temprano editor de la Ley escribió que los Presidentes de lasAudiencias, «por su larga práctica en la carrera, por su independencia profesional y por su rectitud indoblegable a las bastardas ambiciones de la política, habrían de ser un baluarte poderoso contra las demasías caciquiles y un defensor imparcial de los que sólo cuentan con el amparo que les proporciona la fuerza de la razón, apoyada en el derecho sancionado por la ley» 5.

Sin embargo, estas nobles esperanzas quedaron frustradas. El fraude electoral continuó, pese a la nuevacomposición de lasJuntas y al mecanismo de control judicial de la proclamación de Diputados electos que también introdujo la Ley de 1907, y que merece ser analizado con algún detenimiento.

El artículo 53 de la Ley establecióun innovador procedimiento de resolución de las reclamaciones que existieran en las actas de escrutinio de elecciones de Diputados a Cortes. Sobre estos expedientes había de recaer el dictamen de un Tribunal constituido con el Presidente de Sala y los seis Magistrados más antiguos del Tribunal Supremo. Los dictámenes se sometían por el Tribunal Supremo al Congreso, «para que éste, en su soberanía, resuelva en definitiva». Hay que señalar que la práctica constitucional del Congreso de los Diputados fue la de respetar siempre lasconclusionesde los dictámenes del Tribunal Supremo.

La aplicación del...

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