Los puntos de conexión en la Ley 1/2002
| Autor | Lucana Estévez Mendoza |
| Cargo del Autor | Diplomada del Curso de Derecho de la Competencia Comunitario y Español de la URJC |
| Páginas | 99-134 |
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Toda medida normativa ha de ser analizada en el marco global del ordenamiento jurídico en que se integra. Por ello, y aunque el objetivo de este artículo de investigación no sea analizar la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia1en su
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totalidad, sino lo que ésta denomina puntos de conexión y cuál sería la posible aplicación o utilidad futura de los mismos, es aconsejable tener especialmente en cuenta los antecedentes normativos que dan lugar a la norma objeto de análisis.
En este sentido, se ha de partir dejando constancia de que el período que precede a la elaboración y aprobación de la Ley 1/2002 está marcado por dos hitos de especial relevancia:
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La reforma que de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante LDC) estaban llevando a cabo las Cortes españolas.
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La promulgación de la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante TC) 208/1999, de 11 de noviembre del mismo año.
Respecto a la LDC, habría que comenzar señalando que establecía un sistema en el que las CCAA quedaban completamente al margen de la aplicación de sus normas materiales, función que se destinaba exclusivamente a la Administración General del Estado y, más concretamente, al Servicio de Defensa de la Competencia (SDC) y al Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC).
Las diferentes modificaciones que la Ley sufrió a lo largo de 1996 no alteraron esta distribución de competencias inicial, a pesar de que ya se habían presentado, ante el Tribunal Constitucional, varios recursos que cuestionaban la marginación de las CCAA respecto de la aplicación de esta Ley.
El conflicto constitucional abierto fue ignorado durante toda la década de los 90, época durante la cual la política en materia de competencia va adquiriendo, progresivamente, mayor importancia, especialmente a consecuencia del proceso de liberalización impuesto por la Unión Europea.
No es hasta noviembre de 1999, transcurridos más de diez años desde la entrada en vigor de la LDC, cuando el TC, mediante la Sentencia 208/1999 de 11 de noviembre, declara la inconstitucionalidad de la Ley por atribuir su aplicación exclusivamente al Estado.
En este contexto, comienza a redactarse el Proyecto de Ley de Coordinación de las Competencias entre el Estado y las CCAA en materia
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de Defensa de la Competencia2que, posteriormente, sería analizado por el Senado y sobre cuya base se elabora la versión final de la Ley que ha suscitado el presente estudio.
Cuando se conoció el Proyecto de Ley anteriormente mencionado, la idea de crear autoridades de competencia a niveles distintos del estatal se presentaba ligada a potenciales riesgos para garantizar la uniformidad en la aplicación de las normas y para salvaguardar la seguridad jurídica. La inquietud ante lo que sucedería una vez aprobada la Ley, unida al interés por averiguar cómo sacar el mayor beneficio de sus disposiciones, constituyen el motivo por el que se escogió estudiar un tema como éste.
Para esta investigación, se ha realizado una lectura y reflexión sobre cada una de las resoluciones emitidas por el actual TDC, el estatal, en relación con las materias a las que se aplicará la Ley cuando las instancias autonómicas de Defensa de la Competencia sean operativas, sacando de ahí una interpretación propia de la aplicación de los tan polémicos puntos de conexión.
Por considerarse poco didáctico presentar un artículo en el que únicamente se recoja una visión personal, se decidió estructurar la exposición del estudio de tal manera que evite la falta de soporte teórico. El esquema será el siguiente:
· Se hará una breve referencia al origen de la Ley 1/2002, por cuanto fue muy criticada su falta de adecuación al mandato por el cual debía elaborarse, acompañada de un acercamiento a su estructura general, aún cuando la totalidad del texto legislativo no va a ser analizado.
· Se desglosará el Artículo 1 de la Ley, por ser en él donde se enumeran los criterios de conexión empleados para atribuir la competencia, en cada caso de los analizados, al Estado o a las Comunidades Autónomas, completando el texto de la Ley con algunas explicaciones doctrinales acerca de esos criterios competenciales delimitadores.
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· Se ofrecerá una visión de la posible aplicación que en el futuro podrían tener los puntos de conexión descritos, con referencia a casos concretos según se trata de supuestos sancionables o autorizables.
· Reflexión a modo de conclusión.
El origen de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia se encuentra, como ya se ha apuntado, en el fallo promulgado por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de Noviembre de 1999. En ella se resuelven dos recursos, promovidos por el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña3, animados por una controversia de fondo sobre la titularidad de las competencias de ejecución contenidas en el texto de la Ley de Defensa de la Competencia de 1989.
En el debate suscitado, las CCAA recurrentes sostenían que determinados preceptos de la LDC4invadían el ámbito competencial ejecutivo reservado
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para ellas por los respectivos Estatutos de Autonomía. Su pretensión no estaba basada en el reclamo de la competencia genérica en materia de "defensa de la competencia", sino en la vulneración que entendían que existía, por parte de la LDC, de la competencia autonómica exclusiva en materia de "comercio interior"5.
El Estado, por su parte, se limitó a:
· En primer lugar, denunciar la incorrección que supondría dar carta de naturaleza a una atribución competencial implícita a favor de lasCCAA, por cuanto los Estatutos de Autonomía del País Vasco y Cataluña no contienen ninguna atribución expresa de competencias ejecutivas en materia de defensa de la competencia6.
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· En segundo lugar, negar la inclusión de la materia específica "defensa de la competencia" en otra más general como es la de "comercio interior"7.
Para resolver la controversia, el Tribunal Constitucional parte del tratamiento que la "defensa de la competencia" ha recibido en el ordenamiento jurídico. Así, a la hora de abordar el asunto, dicho órgano adopta un punto de vista que condiciona todo su razonamiento posterior: tratar la defensa de la competencia como una materia. Este tratamiento
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puede tener su origen en la forma en que los Estatutos de Autonomía concretaron el título VIII de la Constitución, de acuerdo con el cual, en ocasiones, las normas institucionales básicas de las CCAA tratan como materia algo que en realidad tiene una naturaleza diferente. Es el caso de la defensa de la competencia que, en sentido estricto, debería considerarse una política que, como tal, obligaría a los poderes públicos, quienes deberían desarrollarla al ejercitar las funciones que tuviesen asignadas. Lo que ocurre, siguiendo a BIGLINO CAMPOS, es que al ser la idea de políticas públicas ajena a nuestro ordenamiento constitucional, no está recogida en la norma fundamental ni es empleada por la doctrina ni por la jurisprudencia8.
En su Sentencia, al resolver los dos recursos, el TC reconoció, tras declarar la inconstitucionalidad de la cláusula "en todo o en parte del mercado nacional"9, que la materia denominada "defensa de la competencia", como tal, no se hallaba atribuida expresamente al Estado por nuestra
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Constitución10. Por consiguiente, establece que, en la medida en que el conjunto de competencias atribuidas al Estado por la Constitución no lo impidan, podrá corresponder a las CCAA en virtud de sus propios Estatutos.
En palabras de CASES PALLARÉS, la sentencia instaura un sistema que se articula, sobre la base de tres nociones claras:
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La definición del contenido material de las normas de competencia es una competencia estatal.
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La competencia para la aplicación de la LDC corresponde a las CCAA que hayan asumido, estatutariamente, competencias ejecutivas en materia de comercio interior11.
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La Administración General del Estado podrá intervenir en la aplicación de la LDC cuando la conducta objeto de expediente administrativo afecte al mercado supracomunitario.
La promulgación de este fallo, que da la razón parcialmente a las recurrentes, alteraba los criterios competenciales del Derecho de la Competencia español, pues implicaba el deber de otorgar competencias ejecutivas en la materia a las CCAA12, siempre que las competencias atribuidas al Estado no lo impidieran y sin que ello mermara la importancia que tiene el mantenimiento de la unidad de la economía nacional.
Sin embargo, las medidas a adoptar para legitimar la atribución de competencias a las CCAA, requerían tiempo. Por este motivo, la STC retraso la nulidad de la cláusula mencionada hasta el momento en que el legislador estableciera13, por Ley estatal, un marco para el desarrollo de las competencias ejecutivas del Estado y de las CCAA previstas en la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia y su desarrollo reglamentario, con los consiguientes criterios de conexión pertinentes14.
Para satisfacer tal necesidad y hallándose en trámite de discusión en el Senado la reforma de la LDC, cabría pensar que era aquél el momento más propicio para incluir los criterios de reparto de competencias y permitir a
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las CCAA la asunción de las suyas. En cambio, el Gobierno y su mayoría parlamentaria decidieron tomarse...
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