Comunidades Autónomas, puntos de conexión y defensa de la competencia
| Autor | Xavier Arzoz Santisteban |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho administrativo. Universidad del País Vasco |
| Páginas | 15-97 |
Publicado inicialmente en el número 64 (2002) de la Revista Vasca de Administración Pública, se reproduce aquí con la autorización de la dirección de esa Revista. El texto ha sido revisado para la presente publicación y se han actualizado las referencias bibliográficas.
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La Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante LDC), que estableció el sistema jurídico de defensa de la competencia,
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atribuyó a órganos dependientes de la Administración General del Estado las importantes potestades de intervención administrativa configuradas a tal efecto1. Con posterioridad, con una demora de diez años, el Tribunal Constitucional vino a estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la LDC. La Sentencia 208/99, de 11 de noviembre, declaró inconstitucional la cláusula "en todo o en parte del mercado nacional", contenida expresamente o por remisión en los artículos. 4, 7, 9, 10, 11 y 25 a) y c), de la LDC en la medida en que desconocía las competencias ejecutivas de la legislación estatal sobre defensa de la competencia atribuidas a las Comunidades Autónomas recurrentes en sus respectivos Estatutos.
Según el Tribunal, la competencia autonómica en materia de defensa de la competencia se basa en el título competencial "comercio interior", y la competencia estatal en la materia se basa en los títulos "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (artículo. 149.1.13ª). La singularidad del fallo fue que defirió la nulidad de la mencionada cláusula hasta el momento en que, establecidos por la Ley estatal los criterios de conexión pertinentes, pudieran las CCAA ejercitar sus competencias ejecutivas2.
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La Sentencia 208/99 ha supuesto una descentralización parcial de las competencias ejecutivas en la materia "defensa de la competencia". A las CCAA les corresponderá "aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al mercado supracomunitario". Se trata de una descentralización parcial porque al Estado le seguirán correspondiendo, además de la normación, "todas las actividades ejecutivas que determinen la configuración real del mercado único de ámbito nacional" y, en consecuencia, "las actuaciones ejecutivas en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, aunque tales actuaciones se realicen en el territorio de cualquiera de las Comunidades Autónomas recurrentes" (FJ 6).
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La Ley 52/1999 de reforma de la Ley de Defensa de la Competencia, aprobada el 28 de diciembre de 1999, es decir, poco más de seis semanas después, no tuvo excesivo margen para incorporar las importantes consecuencias de la Sentencia 208/993. Se limitó a incorporar una Disposición Final segunda a la Ley de Defensa de la Competencia, según la cual "antes del 1 de octubre del año 2000, el Gobierno presentará en el Congreso de los Diputados un proyecto de ley por el que se regulan los criterios de conexión determinantes de la atribución al Estado y a las Comunidades Autónomas de competencias, previstas en el marco legal de defensa de la competencia, referidas al conocimiento y aplicación de la normativa estatal relativa a conductas prohibidas y autorizadas, en cumplimiento de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999"4. Por fin, el 21 de febrero de 2002 se aprobó la Ley 1/2002 de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia5. En
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suma, la Ley 1/2002 no ha obedecido a una iniciativa legislativa propia del legislador estatal, sino que se aprueba como consecuencia directa de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional. Es una Ley promulgada para cumplir con el fallo parcialmente estimatorio de unos recursos de inconstitucionalidad presentados contra la LDC. El Tribunal Constitucional, en una sentencia de las que se han dado en denominar "apelativas",6obliga al legislador a promulgar una ley que debe cumplir dos funciones: una material, relativa a la regulación de los necesarios criterios de conexión en la materia; y otra procesal, en virtud del fallo de nulidad diferida, relativa a la finalización cuanto antes de una situación anómala y provisional de pervivencia de una legislación inconstitucional.
Con base en la referencia-invitación contenida en la propia sentencia (en el sentido de que el Estado "puede y debe articular los mecanismos de coordinación que garanticen la uniformidad de la disciplina de la competencia en todo el mercado nacional"), el legislador no se ha limitado a establecer en el art. 1 los "puntos de conexión" directamente reclamados por el fallo. También ha previsto una regulación de los mecanismos de "resolución de conflictos" (artículos 2 y 3) y de los "mecanismos de coordinación" (artículo 5). El conjunto de disposiciones legales adoptado no ha resultado afortunado. Como la propia denominación de la Ley 1/2002 sugiere ("Ley de coordinación") y el examen de su contenido lo confirma, el afán del legislador ha sido más el mantenimiento del control de los órganos estatales sobre competencias cuya titularidad ya no les corresponde que lo que en principio debía constituir la finalidad fundamental de la Ley: una delimitación de las competencias autonómicas objetiva y precisa, y respetuosa al mismo tiempo con el bloque de constitucionalidad. En este artículo no se pretende analizar el conjunto de
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previsiones de la Ley 1/2002 sobre coordinación y resolución de conflictos. Tampoco se abordará la compleja discusión sobre los títulos habilitantes de las competencias autonómicas y estatales en materia de defensa de la competencia. El objeto de este artículo es más limitado y específico: se ceñirá al análisis de los puntos de conexión con las competencias ejecutivas del Estado y de las CCAA en materia de defensa de la competencia, de acuerdo con los pronunciamientos de la Sentencia 208/99. La investigación se desarrollará de la siguiente manera: en primer lugar, se llevará a cabo una aproximación general al concepto "puntos de conexión" y a su significado en el contexto del sistema de distribución competencial; a continuación se abordará la cuestión de los puntos de conexión en la materia de la defensa de la competencia y se examinarán críticamente los establecidos en el artículo 1 de la Ley 1/2002; y, finalmente, se expondrán unas conclusiones.
Como se ha indicado, la expresión "puntos de conexión" procede de la STC 208/99, que, al reconocer competencias ejecutivas autonómicas junto a las estatales, señaló que correspondía al legislador establecer los "criterios de conexión correspondientes" y que, además, difirió la nulidad de las disposiciones declaradas inconstitucionales hasta el establecimiento de los "criterios de conexión pertinentes". Dada la insistencia del Tribunal Constitucional en el término, se explica que el legislador estatal haya creído conveniente incluir en la Ley 1/2002 algunas disposiciones bajo esa denominación.
Antes de analizar el contenido y la naturaleza de los "puntos de conexión" establecidos por la Ley 1/2002, conviene hacer algunas precisiones generales en torno al concepto "puntos de conexión". El concepto "puntos de conexión" puede sorprender en el ámbito del Derecho Público, donde las competencias tienen en principio carácter territorial. Ciertamente el concepto se ha desarrollado antes en otras ramas jurídicas. Como es sabido, en el Derecho internacional privado los puntos de conexión son un
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elemento particular de las llamadas normas de conflicto, que no está presente en otras normas del ordenamiento jurídico. Las normas de conflicto son "aquellas normas de Derecho internacional privado que, para la regulación de la situación privada internacional, determinan, de entre los distintos ordenamientos vinculados con el supuesto, cuál de ellos debe regir dicha situación". Estas normas de conflicto tienen tres elementos: supuesto de hecho, punto de conexión y consecuencia jurídica. El punto de conexión es un elemento particular de las normas de conflicto porque puede remitir la regulación de la situación privada internacional a un Derecho extranjero7.
El referido esquema se reproduce también en la llamada dimensión interna del Derecho internacional privado, es decir, en relación con el Derecho civil interregional8. El artículo 149.1.8ª Constitución Española reconoce a las CCAA las competencias para la conservación, modificación y desarrollo de los Derechos civiles, especiales o forales, "allí donde existan". Junto al reconocimiento de la pluralidad de legislaciones civiles, la Constitución opta por un sistema estatal y uniforme de Derecho civil interregional, de tal suerte que a las Cortes...
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