El papel de los patrimonios públicos y el control de su enajenación
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 285-297 |
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Uno de los sistemas que nuestra legislación ha articulado para intentar disminuir el precio de las viviendas y luchar contra la especulación es el uso de técnicas administrativas de intervención sobre el mercado inmobiliario que pongan en manos públicas instrumentos para regular el mercado del suelo; estas técnicas son fundamentalmente los derechos de tanteo y retracto y la constitución de los patrimonios públicos del suelo.
Deberemos en este estudio abordar la problemática de los denominados patrimonios públicos que son una generalización extensiva de las legislaciones autonómicas de los ya existentes desde el TRLSOU/76 patrimonios municipales del suelo para disponer las CCAA de sus propios terrenos.
Esa denominación, por ejemplo, se implantó en la Comunidad de Madrid en la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, siendo expresamente reiterado por la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
Ahora bien los patrimonios públicos no municipales son relativamente escasos en lo referido a la obtención directa de suelos para fines residenciales, puesto que se nutren de suelos de equipamientos públicos que son recalificados y así la división de patrimonio de la antigua RENFE, actual GIF, las gerencias de infraestructuras de la Defensa y de Interior, etc., por lo que el total de suelo en manos públicas, que es sin duda el mayoritario en el conjunto de propietarios del país, requiere de operaciones de intervención previa con modificaciones de planeamiento para poder generar vivienda (Operación Campamento y Ampliación de la Castellana en Chamartín, ambas en la ciudad de Madrid).
Esta circunstancia, junto al indudable carácter de fuente de financiación que tienen los patrimonios públicos del suelo hace necesario una revisión de los conceptos y regulaciones de esta fórmula de intervención pública en el mercado inmobiliario, que ha sido calificado por muchos como auténtica especulación pública.
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La finalidad clásica de los patrimonios municipales del suelo era precisamente la lucha contra la especulación, generando con la puesta en el mercado de dicho tipo de suelo una disminución de los precios de la vivienda por la lógica menor repercusión en el coste final de estas del factor suelo.
Además el patrimonio municipal se contempla como un patrimonio separado y afectado, puesto que su destino es vinculante en cuanto a la construcción de viviendas protegidas, o a "otros usos de interés social", siendo este condicionante la principal característica de su régimen jurídico.
El régimen jurídico de los Patrimonios Públicos del suelo y específicamente del Patrimonio Municipal tiene tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 un carácter dual, puesto que la regulación de él contenido en el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, fue parcialmente derogada por inconstitucional, quedando en vigor lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 276, así como en el artículo 280.1, dichos preceptos que recogen la constitución y el carácter de patrimonio separado así como el destino de los bienes, deben verse complementados por las regulaciones específicas que recogen las diferentes Comunidades Autónomas y así:
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| Andalucía | LUA art.69 a 76; D Andalucía 202/2003 |
| Aragón | LUAR arts. 85 a 93; L Aragón 24/2003 art. 3 y 4 |
| Asturias | TROTUA arts. 219 a 227 modif L Asturias 2/2004 |
| Baleares | DOTIB; L Baleares 8/2004 art. 37 |
| Canarias | TROTCANA arts. 74 a 79; D Canarias 183/2004 arts. 232 a 242 |
| Cantabria | LOTSUCA arts.229 a 238; L Cantabria 2/2004 arts.60 a 62 |
| Castilla-La Mancha | TROTAUCM arts. 76 a 79 |
| Castilla y León | LUCL arts. 123 a 131 redacc L Castilla y León 13/2003; RUCL arts. 368 a 382, disp. Transitoria 3ª.a.2ª |
| Cataluña | DLeg.1/2005 TRLUC arts. 104, 153 a 161; RUC art. 3 |
| Extremadura | LOTEX arts. 86 a 94 |
| Galicia | LOUG arts. 174 a 177 modif. L Galicia 15/2004 |
| La Rioja | Ley 5/2006, de 2 de Mayo arts 177 a 185 |
| Madrid | LSM arts. 173 a 178 |
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| Murcia | DL 1/2005, de 10 de junio, TRLS de la Región de Murcia |
| Navarra | LOTUN 35/2002, art. 227 |
| País Vasco | Ley 2/2006, arts. 115 y siguientes |
| Valencia | Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana |
Por otra parte, ya con carácter supletorio, debemos recordar la aplicabilidad de los artículos 165 a 170 del Texto Refundido de la Ley Sobre régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por Real Decreto-Legislativo 1346/1976 de 9 de abril.
No debemos olvidar que el proyecto de ley de suelo 2006, recoge a diferencia de lo que ocurría con la ley 6/1998, esta materia destinando los artículos 33 a 35 a los "patrimonios públicos de suelo" que se ubican en el capítulo II, del Título V (Función social de la propiedad y gestión del suelo), cuya disposición derogatoria única b), deroga expresamente los preceptos del TRLSOU 92 anteriormente recogidos.
El carácter de dichos terrenos es tal y como ha destacado la Jurisprudencia evidentemente antiespeculativo, para coadyuvar al fin establecido por el artículo 47 de la Carta Magna y así por ejemplo lo destaca la STSJ de Castilla y León, (Sala de Valladolid) de 26 de noviembre de 2003, y para ello debemos de señalar la especial importancia del destino de dicho patrimonio, puesto que sí se utiliza para un fin distinto de la lucha contra la especulación inmobiliaria, nos encontraremos ante una institución bastarda y pervertida.
De hecho la práctica de las enajenaciones de dicho Patrimonio en la mayor parte de los Ayuntamientos vulnera esa finalidad, puesto que en mayor o menor medida las enajenaciones de suelos obtenidos por las cesiones gratuitas de aprovechamiento a favor de los Ayuntamientos, supone generalmente una gran fuente de financiación de dichas Entidades Locales, ya sea para inversiones, incluso eludiendo claramente no sólo el espíritu sino la propia letra, llegando a soportar el gasto corriente, amparándose en el principio de Caja única de los propios municipios.
El artículo 280.1 del Texto Refundido de la Ley Sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio señala literalmente: "Destino.- 1. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico."
Ahora bien, esa regulación tan estricta puede plantear en su caso toda una serie de cuestiones, tanto en relación con sus propias determinaciones como en sintonía con la regulación conferida a dicha institución jurídica por las diversas leyes autonómicas, que en varios supuestos han establecido modulaciones del destino diferentes de la legislación estatal; así tanto la Ley de Madrid 9/2001, de 17 de julio (Artículo 176), como la Ley de Asturias 2/2004 que modifica la legislación anterior y da lugar al artículo 217 del TextoPage 288 Refundido 1/2004 de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, como en Canarias a través del artículo 76 del Texto Refundido, mediante el desarrollo recogido por el artículo 233.3 del Decreto 183/2004, como en La Rioja en el artículo 181, de la Ley 5/2006, 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, como en el artículo 227 de la Ley Navarra y en el artículo 115, de la Ley Vasca 2/2006.
Con carácter general las diversas leyes autonómicas citadas recogen junto al destino de viviendas protegidas otros usos que van desde tan sólo la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo, como la financiación de actuaciones urbanísticas como los Sistemas generales y dotaciones urbanísticas públicas, así como en algunos casos la enumeración de los denominados supuestos de "otros usos de interés social" especificando y limitando estos.
Ahora bien dicha precisión en relación con la ley madrileña ha sido calificada por algún autor283 como de dudosa constitucionalidad, por la existencia a su juicio de una contradicción entre la determinación estatal y la autonómica.
Ante dicho comentario debemos señalar que el precepto del artículo 280.1 del TRLSOU/92 tiene carácter básico y por tanto en buena lógica es susceptible de desarrollo por parte de las legislaciones autonómicas que, eso si, deben respetar esa base, pero a nuestro juicio nada impide una precisión y desarrollo del concepto "otros usos de interés social" por parte del legislador autonómico.
En esa línea el proyecto de ley 2006 estatal en su artículo 34.1, limita a la necesidad de previsión en el planeamiento de esos usos, conforme a la legislación urbanística y que sólo podrán tener carácter urbanístico, medioambiental y de patrimonio histórico.
De hecho el planteamiento del referido autor de la necesidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con la ley madrileña debería de extenderse al supuesto vasco de la recientemente derogada de ley de esa Comunidad 28/98, que recoge la construcción de equipamientos colectivos u otras instalaciones de uso público de ámbito municipal, promovidas por las Administraciones Públicas o sus sociedades instrumentales, la rehabilitación del Patrimonio Histórico y Cultural, las operaciones tanto de carácter integrado como aislado de iniciativa pública para rehabilitación de viviendas o renovación urbana y las operaciones de conservación, protección o repoblación...
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