La capacidad administrativa para sustituir al propietario en la gestión urbanística: el sistema de ejecución forzosa
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 105-117 |
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La concreción física y jurídica de las determinaciones del planeamiento sobre el territorio requiere de un procedimiento específico que es la denominada ejecución del planeamiento y que en la fase previa a la edificación se concreta en la gestión urbanística, tal y como hemos avanzado anteriormente.
Es en este ámbito de la gestión urbanística, donde se han producido dentro del ordenamiento jurídico-urbanístico, y de la técnica y cultura urbanística mayores novedades en los últimos 20 años. En efecto la existencia de un planeamiento previo y la necesidad de someter las edificaciones a un control administrativo, mediante el sometimiento preceptivo a licencia, no han sido cuestionados, ni por la doctrina científica105, ni por la labor legislativa, tanto estatal, como de las diversas Asambleas de las Comunidades Autónomas.
Ahora bien, en el marco de la gestión urbanística, sí que ha existido una gran cantidad de aportaciones desde el punto de vista de las ideas y de su plasmación en innovaciones jurídicas. Antes de la "autonomización" del derecho urbanístico, operada por la STC 61/1997, de 21 de marzo, las Comunidades Autónomas, conforme sus títulos competenciales en materia de urbanismo, fueron aprobando diversas normas legislativas en el ámbito de la gestión que van desde meros complementos del modelo estatal (Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobada por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril), a modificaciones o variaciones sustanciales de éste,Page 106 hasta llegar a la revolucionaria propuesta de la Ley Valenciana 6/1994, de reguladora de la Actividad Urbanística, que establece un modelo "ex novo".
Dentro de este contexto previo a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Texto Refundido, se promulgaron en casi todas las Comunidades Autónomas, normas legislativas en diversas materias urbanísticas, pero sin constituir un modelo completo, a excepción de Cataluña, con su Texto Refundido 1/1990 de la legislación de Cataluña, que no obstante, siguió el modelo estatal sin introducir grandes novedades.
Así en el aspecto de la ejecución sistemática, nos encontramos que desde la supresión del sistema de cesión de viales, operado por la reforma de la Ley 19/1975, no existe hasta el comienzo de las leyes autonómicas, novedad alguna en cuanto al número y características de los sistemas de ejecución del planeamiento.
Existe sí, una variación en cuanto a la preferencia para la elección sobre los tres sistemas de compensación, cooperación y expropiación, operada por el Texto Refundido 1/1992, de 26 de junio, de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que en su artículo 148.1, optó por otorgar a la Administración la libre elección de cualquiera de ellas para la ejecución sistemática, frente a la preferencia que establecía la LS76 del sistema de compensación, en su artículo 129.2.
En el ejemplo, de la legislación urbanística madrileña se mantuvo esa analogía, al establecer el artículo 9.1 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, sobre Medidas de Disciplina Urbanística, la opción preferente por el sistema de compensación en los planes parciales de iniciativa particular y señalar el artículo 80 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, la libre opción por cualquier sistema.
En Cataluña, sin embargo, el Texto Refundido de su legislación urbanística 1/1990, disponía la necesidad de tramitar mediante el sistema de compensación, los planes parciales de iniciativa particular.
No obstante, esta regla general, cabe señalar como singularidad el caso de Navarra, mimetizado por la Comunidad de Madrid, que estableció un cuarto sistema que es la ejecución forzosa, hoy desarrollado por diversas leyes autonómicas, como el caso de Aragón y variado en cuanto a la concepción por el caso de Canarias, sistema por el que ha optado Madrid en la Ley 9/2001.
El origen del sistema de ejecución del planeamiento denominado ejecución forzosa, debemos de ubicarlo dentro del ámbito de los privilegios de la Administración Pública y específicamente indisolublemente unido a la potestad de ejecución forzosa.
Esta potestad es como todas ellas, un privilegio de las Administraciones Públicas, ubicado tal y como señalan García de Enterría y Tomás Ramón Fernández Rodríguez106,Page 107 como elemento encuadrable dentro de la coacción administrativa. Pero no debemos de olvidar que tal y como destacó Santi Romano, toda potestad es un privilegio establecido por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de un fin. Así el fundamento del sistema de ejecución forzosa es el cumplimiento y la consecución de las determinaciones establecidas por el planeamiento.
La ejecución forzosa es una de las manifestaciones por excelencia de la capacidad de autotutela administrativa y que excede del ámbito urbanístico para ser uno de los pilares del derecho administrativo.
Este derecho construido en buena medida en base a los arrêts del Consejo de Estado francés, se configura, tal y como señala PROSPER WEIL107 en un derecho de privilegios y un derecho de garantías.
Así el ya citado Consejo de Estado francés, en el Ârret Conclusions Roumieu Sur T.C. Ste Inmobiliare Saint Just, de 2 de diciembre de 1902108, consagra este principio, aunque reservándolo estrictamente a los casos en que sea indispensable.
Evidentemente el Derecho Administrativo español ha asumido este principio de ejecución forzosa en todas sus formulaciones legislativas y así hoy en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 95 establece:
"Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales."
Este privilegio tradicional administrativo es plenamente vigente en materia de urbanismo109, conforme el artículo 301 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que ha sido mantenido en su integridad, tras la STC 61/1997, de 21 de marzo.
Así el citado precepto dispone:
"1. Los Ayuntamientos podrán utilizar la ejecución forzosa y la vía de apremio para exigir el cumplimiento de sus deberes a los propietarios, individuales y asociados, y a las empresas urbanizadoras.
2. Los procedimiento de ejecución y apremio se dirigirán ante todo, contra los bienes de las personas que no hubieren cumplido sus obligaciones, y sólo en caso de insolvencia frente a la asociación administrativa de propietarios.
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3. También podrán ejercer las mismas facultades, a solicitud de la asociación, contra los propietarios, que incumplieren los compromisos contraídos con ella."
Conforme a este marco legal de carácter jurídico-administrativo estatal de aspecto procesal, sólo queda en el ámbito estatal una única referencia que es la determinada por la legislación de régimen local, dado que las Administraciones actuantes (terminología de las modernas legislaciones autonómicas) son por naturaleza los ayuntamientos, cuya regulación básica, sin perjuicio de la legislación autonómica de desarrollo corresponde al Estado, conforme el artículo 149.1.18ª de la CE, y por tanto a la LRBRL 7/1985, de 2 de abril.
En esta línea, debemos recordar que tras las reformas del Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio (y la posterior Ley 7/1997, de 14 de abril, sobre Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y Colegios Profesionales) y la Ley 11/1999, de 21 de abril, el artículo 21.1.j) de la Ley Reguladores de Bases del Régimen Local, otorga las competencias en materia de gestión urbanística a la Alcaldía, siendo dicho órgano el competente para dictar cuantos actos administrativos sean necesarios en dicha materia, y por tanto la aprobación de los instrumentos de gestión y la adopción de medidas de ejecución forzosa para garantizar las finalidades de la ejecución del planeamiento. Dicha capacidad es lógicamente delegable, tanto en la Junta de Gobierno Local, como en Concejales con delegación genérica de la prevista en el artículo 63.3 del ROF, como en el caso de existir, en Gerencias de urbanismo de las previstas en el Reglamento de Gestión Urbanística.
No obstante, debemos señalar que en el modelo madrileño de ejecución forzosa, al posibilitarse una resolución mediante convenio de la aplicación del sistema (artículo 125.2 de la Ley 9/2001) se otorgan competencias al Pleno, órgano competente para ratificar los convenios, conforme el artículo 247.4.b) de la ley autonómica, lo cual no parece muy respetuoso con el espíritu de la reforma de las leyes estatales antes descritas.
Las entidades locales y en la actualidad las Administraciones actuantes en la terminología establecida por la legislación urbanística autonómica, gozan de entre otras potestades de la de ejecución forzosa y ejecutividad de sus actos, tal y como se ha encargado de demostrar Manuel Rebollo Puig110, siendo lógicamente ejecutivos y realizables de forma subsidiaria, tal y como es la ejecución del planeamiento urbanístico.
Con base en dicha habilitación genérica para el ejercicio de potestades de ejecución forzosa en el ámbito urbanístico, debemos señalar que en el marco concreto de la gestión urbanística; esto es, la denominada ejecución del planeamiento, dichas potestades remarcan la posibilidad de...
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