El sistema de cooperación como sistema mixto por excelencia
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 119-161 |
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Como ya hemos indicado anteriormente dentro de la actividad relativa al urbanismo podemos destacar dos grandes fases o procesos; por un lado la fase de planeamiento, momento en el que se procede a definir el modelo territorial adoptado para el municipio, con la consiguiente clasificación y calificación del suelo, y en los casos de ordenación pormenorizada con la asignación de usos.
Tras esta fase fundamental del proceso urbanístico llegamos a la fase de ejecución del planeamiento previo, esta fase se desarrolla por etapas sucesivas por medio con carácter ordinario de las correspondientes unidades de ejecución y áreas de reparto, y con la aplicación de uno de los siguientes sistemas de ejecución en la legislación supletoria estatal: compensación, cooperación o expropiación. Sistemas de ejecución de configuración tradicional en la legislación urbanística española, y recogido por la legislación autonómica, con algunas especialidades propias, como en la reducción del porcentaje de adheridos para iniciar el sistema de compensación del 60 al 50 %, etc.
El sistema de compensación se caracteriza fundamentalmente por la actuación privada sobre suelo privado, así los particulares ejecutan las determinaciones del planeamiento a su riesgo y ventura y la Administración ejerce tan solo una función vigilante en cuanto al cumplimiento de las determinaciones del planeamiento y de la legislación vigente.
El sistema de expropiación se caracteriza por la actuación de la Administración sobre suelo público para ejecutar las determinaciones del planeamiento, previa la expropiación de ese suelo a sus propietarios.
El sistema de cooperación por su parte, se basa en la actuación pública sobre suelo privado. En este sistema la Administración lleva a cabo las obras de urbanización con cargo a los propietarios de los terrenos, que finalmente reciben en forma de solar unas parcelas resultantes en proporción a lo aportado, descontando cesiones y gastos.
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No obstante esta posición principalmente pasiva de los propietarios, estos pueden colaborar con la Administración en la gestión mediante la entidad administrativa denominada Asociación Administrativa de Cooperación, si bien la incorporación de estos a la misma es puramente voluntaria, tal y como se establece en el Reglamento de Gestión Urbanística. Dicha entidad tiene carácter de auto-administración, colaboradora de la Administración actuante, debiéndose inscribir en el registro de dichas entidades de la Comunidad Autónoma respectiva.
Ante las diferentes posibilidades de elección en cuanto al sistema de actuación, el criterio de elección se basa en las necesidades del municipio, medios económicos de que se disponga, la colaboración con la iniciativa privada y, en principio, bajo el criterio de opción por los sistemas privados, salvo razones de urgencia o necesidad que aconsejen la elección del sistema de expropiación, y ello conforme lo establecido por el artículo 4 de la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que establecen su artículo 4, bajo la rúbrica de "Acción urbanística e iniciativa privada" lo siguiente:
"1. Los propietarios deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo aso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquellos.
2. La gestión pública a través de su acción urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará en la medida más amplia posible, la participación privada.
3. En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo."
No obstante, este criterio, debemos indicar que el Texto Refundido de la Ley del Suelo del año 1992 establecía un régimen discrecional mediante el cual la Administración podía elegir libremente el sistema de actuación, este criterio fue anulado mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional de 61/1997, y se vuelve a la situación de la Ley de 1976 que establecía el principio de prevalencia de los sistemas privados, en cuanto a la legislación supletoria estatal.
Igualmente debemos indicar que la legislación autonómica no recoge este criterio de forma unitaria, así algunas Comunidades Autónomas establecen el principio de discrecionalidad de la Administración a la hora de elegir el sistema de actuación, mientras que otras se decantan por la preferencia de los sistemas privados.
El proyecto de ley de suelo 2006, por su parte mantiene esa participación privada, pero desde otra óptica, puesto que considera la urbanización como función pública.
La determinación de la ejecución del planeamiento urbanístico a través de unidades de ejecución, esto es la ejecución que se denomina sistemática puede conforme a lo dispuesto en la legislación estatal supletoria y en concreto el artículo 119.1 del Texto Refun-Page 121dido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 realizarse por cualquiera de los tres sistemas allí previstos: compensación, cooperación y expropiación, a lo cual debemos añadir la multitud de sistemas de ejecución urbanísticos previstos en las diferentes legislaciones autonómicas que han venido a sustituir el referido precepto que mantienen, en líneas generales, los tres sistemas anteriormente señalados siendo complementados por otros sistemas como el de ejecución forzosa en la legislación navarra, el de concurrencia empresarial en la legislación canaria...etc.
El sistema de cooperación es, por tanto y ya desde la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana, uno de los sistemas originarios y más clásicos de nuestro sistema urbanístico, que hoy en día empieza a ser puesto en cuestión puesto que algunas legislaciones o proyectos legislativos de las Comunidades Autónomas tienden a su desaparición. Así, por ejemplo, el anteproyecto de Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid del año 2006 no prevé la específica regulación del sistema de cooperación, por lo cual desaparecería en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid.
El sistema de cooperación, como tal, viene con las previsiones establecidas por las diversas legislaciones autonómicas, que posteriormente abordaremos, siendo regulado con carácter supletorio por TRLSOU/76, en el cual se señala que en el sistema de cooperación los propietarios aportan suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos.
Para ello, y con carácter previo al análisis y las características del sistema propiamente dicho, deberemos establecer unos presupuestos para la utilización del sistema de cooperación externos y previos a la propia característica intrínseca del sistema de ejecución del planeamiento urbanístico a que hacemos referencia.
Así, en primer lugar, debemos señalar que para que exista la aplicación del sistema de ejecución por cooperación debe existir, como es lógico, un planeamiento urbanístico de carácter general y de desarrollo, ambos aprobados definitivamente, que o bien determinen ellos mismos la utilización del sistema de cooperación o bien que éste haya sido determinado por el procedimiento de la delimitación de la unidad de ejecución.
En segundo lugar, y como es obvio, debe existir una unidad de ejecución sobre la cual actuar y aplicar el referido sistema de cooperación.
Por tanto, dentro de esa concreción de la unidad de ejecución, tendremos ya los dos sujetos necesarios e imprescindibles para la actuación: por una parte, una Administración actuante con competencias urbanísticas, fundamentalmente los Ayuntamientos pero con la posibilidad de que sean otras Administraciones en los términos de la legislación autonómica; y, por otra parte, una serie de propietarios o una relación de éstos sobre los cuales se va actuar en sus terrenos de propiedad originales.
Esa competencia concreta en la Administración local en función de la Administración actuante en relación con el sistema de cooperación urbanística lo encontramos, sin perjuicio de las determinaciones de la legislación autonómica, por una parte en la legislación básica de régimen local y en concreto en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 dePage 122 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que otorga competencia en materia de gestión urbanística en los términos de la legislación sectorial correspondiente a las entidades locales, y por otra parte en el artículo 5.2 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de Adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana que señala que los Ayuntamientos serán competentes, en todo caso, para aprobar los instrumentos de reparcelación y compensación, aunque existan bienes de titularidad municipal afectados por la unidad de ejecución.
Sin perjuicio de dichas disposiciones debemos recordar que dentro del galimatías jurídico y la autonomización del actual derecho urbanístico en España, la cooperación tiene unos conceptos clásicos, que con mayores o menores precisiones han sido asumidos por las diferentes legislaciones autonómicas, existiendo todavía algunos preceptos de legislación estatal que son directamente...
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