STS, 19 de Abril de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, se ha seguido el recurso nº 122/2000, promovido por LA JUNTA DE CASTILLA LEÓN y en el que ha sido parte demandada LA JUNTA DE COMPENSACIÓN PLAN PARCIAL GAMONAL NORTE, DON Santiago Y EL AYUNTAMIENTO DE BURGOS, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 26 de febrero de 1999, por el que se aprobó el Proyecto de Compensación del Sector "Gamonal Norte".

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 14 de diciembre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: "Se inadmite el recurso contencioso administrativo número 122/2000 interpuesto por la Junta de Castilla y León contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Burgos de 26 de febrero de 1999 por el que se aprueba el proyecto de compensación del Sector Gamonal Norte, por no haberse agotado la vía administrativa. No se hace expresa imposición al pago de las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes por la representación de LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de enero de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de marzo de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia, "por la que se case la sentencia recurrida, por ser de justicia lo que pide".

El recurso de casación fue admitido por Providencia de fecha 1 de julio de 2.004, ordenándose también por providencia de fecha 13 de septiembre de 2.004 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la partes comparecidas como recurridas (LA JUNTA DE COMPENSACIÓN PLAN PARCIAL GAMONAL NORTE, DON Santiago Y EL AYUNTAMIENTO DE BURGOS) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que así hicieron el Excmo. Sr. Ayuntamiento de Burgos, y la Junta de Compensación Plan Parcial Gamonal Norte de Burgos, en escritos presentados en fechas 10 y 12 de noviembre de 2004, en los cuales expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara resolución "confirmando íntegramente la sentencia recurrida, por ser conforme a derecho, con expresa imposición al recurrente de las costas procesales causadas en el mismo"

Por providencia de 10 de marzo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de abril en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León (Sala de Burgos) dictó en fecha de 14 de diciembre de 2001, en su recurso contencioso administrativo número 122 de 2000, por medio de la cual se inadmitió el formulado por la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 26 de febrero de 1999, por el que se aprobó el Proyecto de Compensación del Sector "Gamonal Norte".

Como decimos, la Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso administrativo, por no haberse agotado la vía administrativa, fundamentándose para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Que "no aparece en los presentes autos que la Junta de Castilla y León ahora recurrente impugnara ante el Ayuntamiento de Burgos la desestimación de sus alegaciones verificada por la Junta de Compensación el 11 de noviembre de 1998, por lo que no siendo de aplicación la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León cuya entrada en vigor fue el 25 de mayo de 1.999, resulta de aplicación el artículo 127.5 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que establece que los acuerdos de la Junta de Compensación serán recurribles en alzada ante la Administración actuante".

2. Que, tras reproducir el contenido de la doctrina establecida en la STS de 24 de mayo de 1994, en relación con el recurso de alzada contra los Acuerdos de las Juntas de Compensación, se señala que: "No cabe duda de que en el presente caso la cuestión suscitada era relativa a la propia actuación urbanística de la Junta como era el reconocimiento de la extensión superficial de la finca de uno de los integrantes de dicha Junta por lo que la cuestión debería de haberse sometido a la Administración tutelante y al no haberlo hecho así lo que se determina es que el acuerdo devino firme y consentido por lo que no procede otra cosa que la inadmisión del presente recurso".

Contra esa sentencia ha interpuesto la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN recurrente recurso de casación, en el que esgrime tres motivos de impugnación, al amparo ---todos ellos--- del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se consideran infringidos los artículos 127.5 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 (aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) --TRLS--, así como 69.c), en relación con el 28 de la LRJCA; poniendo de manifiesto que no todos los acuerdos de las Juntas de Compensación son recurribles en alzada, sino única y exclusivamente los acuerdos definitivos (o los de trámite, en determinadas condiciones), y añadiendo que el Acuerdo de la Junta recurrido, aprobando el Proyecto de Compensación, no tenía tal carácter definitivo, al tratarse de una aprobación provisional, por cuanto debía ser elevado al Ayuntamiento de Burgos para su definitiva aprobación, teniendo, en consecuencia, la consideración de acto de trámite contra el que no podía interponerse recurso de alzada ni ningún otro de carácter administrativo.

En el segundo motivo se denuncia la infracción de los artículos 25.1 y 70 de la LRJCA, y habiéndose interpuesto el recurso contencioso contra un acto, del Ayuntamiento de Burgos, que, en principio, era recurrible en dicha vía jurisdiccional, la sentencia impugnada debió admitirlo y decidir el fondo del asunto.

Y, en el tercer motivo, se denuncia la infracción del artículo 24.1 de la Constitución, que proclama el derecho a la tutela judicial efectiva en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos, sin que pueda producirse indefensión, la cual se ha producido al no haberse notificado a la recurrente la necesidad de recurrir en alzada la aprobación provisional del Proyecto de Compensación; poniendo de manifiesto que la Sala de instancia, en aras de un principio de economía procesal, debió entrar a conocer del fondo del asunto.

La conexión de los motivos planteados nos permite un tratamiento conjunto de los mismos, debiendo recordarse que el mencionado artículo 127.5 del TRLS pone de manifiesto que "los acuerdos de la Junta de Compensación serán recurribles en alzada ante la Administración actuante", añadiendo el 184 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto ---RGU---, que "contra los acuerdos de la Junta de Compensación, los interesados podrán interponer recurso de alzada ante la Administración actuante, en el plazo de quince días, sin perjuicio de los de carácter interno que, en su caso, establecieren los Estatutos".

Resulta, igualmente, imprescindible dejar constancia del régimen establecido en el mencionado RGU para la aprobación de los Proyectos de Compensación, cuyas concretas determinaciones se detallan en el artículo 172 del RGU. A tal efecto el artículo 174.1 del RGU dispone que "el proyecto de compensación se someterá, previa audiencia de todos los afectados por plazo de un mes, a aprobación de la Junta, debiendo adoptarse el correspondiente acuerdo por mayoría de sus miembros que a su vez representen los dos tercios de las cuotas de participación", añadiéndose en su inciso final que "el proyecto así tramitado se elevará a la aprobación definitiva de la Administración actuante".

La jurisprudencia de esta Sala que se cita en la sentencia de instancia (STS de 24 de mayo de 1994), y que constituye el fundamento esencial de la mencionada sentencia, no resulta de aplicación al supuesto de autos (aprobación del Proyecto de Compensación), por cuanto, como acabamos de poner de manifiesto, se trata de una actuación administrativa que cuenta con un régimen específico de aprobación, consistente, en síntesis, en una aprobación provisional por la Junta de Compensación y, tras su correspondiente elevación, en la definitiva aprobación por la Administración actuante; en este caso, el Ayuntamiento de Burgos.

La Sala de instancia ha entendido que la falta de recurso de alzada contra la aprobación provisional (que rechazó la pretensión de la misma de reconocimiento de una determinada extensión superficial de la finca de su propiedad) ha producido que el acuerdo de aprobación provisional deviniera firme y consentido y, en consecuencia, determinante de la inadmisibilidad acordada.

Sin embargo debe rechazarse tal planteamiento por cuanto no se trata, el de autos, de un supuesto en el que la competencia para la aprobación definitiva correspondería a la Junta de Compensación y contra dicha actuación ---que no agotaría la vía administrativa--- debería interponerse el correspondiente recurso de alzada, con la finalidad expresada, y que posibilitaría el acceso a la vía jurisdiccional. Mas al contrario, se trata de un peculiar sistema de aprobación de una determinada actuación urbanística (habitual, por otra parte, en el ámbito del planeamiento urbanístico), cuya competencia corresponde a la Administración territorial actuante, y correspondiendo a la Junta de Compensación la aprobación, calificada de provisional, y su elevación a la Administración territorial actuante, a modo de proyecto o propuesta de resolución. En consecuencia, a diferencia de otras supuestos (a los que se refiere la STS mencionada) cuya aprobación definitiva corresponde a la Junta de Compensación, y en los que para acceder a la vía jurisdiccional debe agotarse la vía administrativa previa interponiendo ante la Administración actuante el correspondiente recurso de alzada, en el de autos nos encontramos ante un supuesto de aprobación definitiva, directamente residenciable en vía jurisdiccional, y en el que la actuación de la Junta, a modo de propuesta o proyecto, pudiera ser considerado como acto de trámite de los que no impiden continuar el procedimiento, ni producen indefensión, ni perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Los motivos formulados, pues, han de ser estimados, procediendo la casación de la sentencia de instancia; mas, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2, apartados c) y d), procede, en cuanto al recurso formulado en la instancia, resolver "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

Una doble pretensión fue formulada en el recurso deducido:

1. Declarar que la finca NUM000 del Proyecto de Compensación debe calificarse como dudosa, al menos, o litigiosa (si durante la tramitación del recurso se acreditase por la Administración de la Comunidad Autónoma haber reclamado su propiedad ante los Tribunales); y, en segundo término, 2º. Reconocer a la citada Administración autonómica el derecho a que, en vez de las fincas NUM001 y DIRECCION000 , que le han sido adjudicadas, se le adjudique una solo finca en el mismo lugar que la aportada por ella, o, en su defecto, una en esta y otra en el mas próximo, anulando el Proyecto de Compensación en lo que, como consecuencia del anterior reconocimiento, fuere menester.

De conformidad con la motivación que, a continuación, vamos a efectuar, solo podemos acoger la primera de las pretensiones deducidas, debiendo rechazarse la segunda.

El artículo 103.1 del citado RGU, establece que "los propietarios y titulares de derechos afectados por la reparcelación están obligados a exhibir los títulos que posean y declarar las situaciones jurídicas que conozcan y afecten a sus fincas"; el mismo artículo en su apartado 4 dispone que "Si la discrepancia se plantea en el orden de la titularidad de los derechos, la resolución definitiva corresponde a los Tribunales ordinarios. El proyecto de reparcelación se limitará, en tal caso, a calificar la titularidad de dudosa o litigiosa, según proceda. La Administración actuante asumirá la representación de los derechos e intereses de esas titularidades a efectos de la tramitación del expediente. Los gastos que sean imputables a las titularidades referidas podrán hacerse efectivos por la vía de apremio en caso de impago".

En la STS de 6 de julio de 1999 hemos señalado, en relación con el precepto expresado, que "cuando las titularidades implicadas se plantean como dudosas, esa declaración es la que debe formular la Administración, reservando a las partes el derecho a acudir ante la jurisdicción competente, absteniéndose de discutir o negar las titularidades dudosas, cuya representación y defensa corresponde a la Administración. Si las titularidades son dudosas la Administración ha de formular ese pronunciamiento, el cual determinará el alcance y extensión de la duda, resolución que, en lo que atañe a la duda, será susceptible de control jurisdiccional. No es función de la Administración decidir, con ocasión de la Aprobación de Bases y Estatutos de una Unidad de Actuación, la persona que resulte titular de terrenos comprendidos en la Unidad de Actuación. Del mismo modo, no es competencia de los Tribunales contencioso-administrativos decidir sobre la existencia de titularidades dominicales en el ámbito de la Unidad de Actuación, pronunciamiento que es de la exclusiva incumbencia de los tribunales civiles".

Por su parte en el STS de 24 de noviembre de 2000 pusimos de manifiesto que "el principio cardinal que rige la reparcelación, en materia de titularidades, es el de que los expedientes han de tramitarse con quien sea el propietario ... en materia reparcelatoria, si la propiedad se discutiese, lo que no sucede en el asunto litigioso, el criterio al que ha del atenerse la Administración es el que suministra el apartado cuarto del art. 103 del Reglamento de Gestión ... si hubiera discusión sobre la verdadera titularidad habría de acudirse en el expediente reparcelatorio a los mecanismos previstos en el citado art. 103.4 del Reglamento de Gestión, más arriba transcrito, pero en ningún caso, otorgar la propiedad a una de las partes en conflicto". Y, con anterioridad, en la STS de 23 de abril de 1992 que "tratándose por tanto no de una discrepancia entre los títulos y la realidad física ante la que deba prevalecer ésta conforme al art. 103.3 del citado Reglamento, sino de una discrepancia en orden a la titularidad de los derechos en que la solución debe pasar por la aplicación del aplicado art. 103.4. En segundo término, este precepto no exige el que la titularidad discrepante se encuentre sometida al conocimiento de los Tribunales civiles para que pueda tenerse en cuenta y actuar en consecuencia, siendo suficiente con su existencia, cual la alternativa `dudosa o litigiosa´ que el artículo utiliza da claramente a entender, independientemente de que la intervención de tales Tribunales se haya ya producido o vaya a producirse".

Por su parte en la STS de 8 de junio de 2004 señalamos que "cuando existe un pleito civil pendiente sobre la titularidad dominical de una finca, no se puede negar que la titularidad es litigiosa, en cuyo caso el artículo 103.4 del RGU establece que el proyecto de reparcelación se limitará a calificar la titularidad de litigiosa, asumiendo la Administración actuante la representación de los derechos e intereses de esas titularidades a efectos de la tramitación del expediente, y así lo ha declarado la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias de esta Sala citadas en la propia sentencia recurrida, aunque, inexplicablemente, el Tribunal a quo deduce de ellas una conclusión contraria, ya que la presunción establecida en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria a favor del titular inscrito no impide que esa titularidad sea cuestionada ante los tribunales del orden jurisdiccional civil, y, cuando ello sucede, como en este caso, la titularidad debe calificarse de litigiosa, y así ha de constar en el proyecto de reparcelación con las consecuencias que el precepto contenido en el apartado 4 del artículo 103 del Reglamento de Gestión Urbanística determina".

Y, en nuestra STS de 27 de enero de 2004 que "aquellos dos datos de que da cuenta la sentencia recurrida, reflejados en el fundamento de derecho segundo de ésta, son suficientes para obligar a la aplicación del régimen de titularidad dudosa al que se refiere el artículo 103.4 del RGU. En efecto, aun siendo muy escasos los elementos de juicio de los que ahora puede disponer este Tribunal, la dudosa titularidad es una hipótesis a la que prestan amparo, en principio y sin perjuicio de lo que en definitiva resulte a la luz de todos los elementos de juicio necesarios, tanto lo dispuesto en el artículo 1959 del Código Civil, relativo a la usucapión extraordinaria sobre bienes inmuebles, como en el artículo 36 de la Ley Hipotecaria, en la medida en que contempla las posibilidades de usucapión contra tábulas".

Pues bien, al margen de las certificaciones registrales y planos catastrales, el resultado de la prueba pericial no puede ser mas significativo. En las diversas respuestas y aclaraciones dadas por el perito, en el dictamen emitido en autos, se expresa que la superficie registral de la finca nº NUM002 es coincidente con la superficie señalada para la parcela NUM000 (de 1.462 m2) en el Plano de Fincas Aportadas del Proyecto de Compensación ---que es la finca cuya titularidad cuestiona la Junta de Castilla y León---, poniendo, sin embargo, a continuación, de manifiesto, sus discrepancias en cuanto a linderos y agrupaciones y exponiendo que la matriz de la segregada NUM004 (nº NUM003 ) parece tener subsumida en su totalidad a la citada NUM000 . En concreto se expresa que "existen fundadas dudas sobre si realmente la finca agrupada de la 1 y 2 de 731,00 m2 cada una, es la resultante de ambas, ya que los linderos finales son imposibles desde el punto de vista de los iniciales".

Las dudas ---e, incluso, las propias conclusiones--- expuestas por el perito ponen de manifiesto que el Acuerdo del Ayuntamiento de Burgos, confirmando lo previamente acordado por la Junta de Compensación, debió dar crédito a la solicitud de la Junta recurrente dadas las discrepancias suscitadas en relación con la titularidad de la finca mencionada. Es evidente que serán los Tribunales de la Jurisdicción Civil los que, en su caso, y de forma definitiva, se pronunciarán sobre la titularidad cuestionada, pero lo que no resulta, ahora, discutible es que la duda sobre tal titularidad existe, y existía en el momento de la adopción de los acuerdos cuya legalidad parcialmente se discute. No se trata, pues, de una simple cuestión de linderos, para la que el apartado 5 del artículo 103 RGU permite su definitiva resolución en el propio expediente de reparcelación, sino de una discrepancia en orden a la titularidad de los derechos, correspondiendo, en consecuencia, a la jurisdicción ordinaria, en su caso, su resolución definitiva, y, a ésta el comprobar que la Administración actuante procedió, como debía, a calificar la titularidad de dudosa (no pudiendo calificarse de litigiosa ante la ausencia de acreditación alguna en tal sentido). Al no haberlo hecho así la demanda, en este particular, debe ser estimada.

Sin embargo no podemos hacer lo mismo con la segunda de la pretensiones de la Junta recurrente que fundamentó en el artículo 95.1 del mencionado RGU, conforme al cual "se procurará, siempre que lo consientan las exigencias de la parcelación, que las fincas adjudicadas estén situadas en el lugar mas próximo posible al de las antiguas propiedades de los mismos titulares".

La escasa argumentación de la recurrente se limita a señalar que "es obvio que debe ser este el lugar (el de la antigua finca) en el que han de adjudicársele la finca o finca de sustitución", añadiendo que "lo que no es de recibo, por ser ilegal e injusto, es que se le adjudiquen, como se han adjudicado, en el lugar mas alejado y que se le adjudiquen en él sin mediar justificación alguna en las actuaciones".

Ocurre, sin embargo, que la mayor parte de la originaria finca de la Administración recurrente ha sido destinada a viales y espacios destinados a equipamientos (en concreto, la antigua finca NUM004 , luego parcela NUM005 , se dedica a viales, espacios verdes y equipamiento educativo de enseñanza general básica), sin que, por otra parte, como hemos observado, por la citada Administración se exprese la existencia de perjuicio alguno como consecuencia de tal ubicación, ni se platee ---dada la ocupación expresada--- ningún otro modo o -alternativa diferente-, de redistribución, contando, por otra parte, las parcelas adjudicadas con el mismo nivel de urbanización que las restantes y desde la misma época (15 de junio de 2.000).

El perito señala que, efectivamente, la finca está afectada por numerosos viales y espacios públicos, ascendiendo tal afectación aproximadamente al 75 % de la finca, añadiendo que ello, sin embargo, no implica la pérdida de algunos derechos y, en concreto, no justifica la perdida de la posibilidad de obtener parte de las fincas resultantes en la zona donde se ubicaban las aportadas.

En tal sentido, es cierto que el perito judicial pone de manifiesto que las parcelas adjudicadas a la Junta ( NUM001 y DIRECCION000 ) se encuentra en el extremo opuesto al de la finca aportada ( NUM004 ), sin que se observe compensación alguna del demérito por la situación final de las fincas resultantes de la adjudicación en relación con la aportada. Mas, también es cierto que el mismos perito añade que las mencionadas adjudicaciones a la Junta respeten estrictamente el principio de igualdad de porcentaje de finca aportada-porcentaje de finca resultante. En concreto, se señala que el hecho de estar urbanizada la AVENIDA000 y de existir zonas peatonales, no añade ni resta ventajas, insistiendo en que el notorio demérito que pesa sobre las parcelas es debido a su alejamiento de las zonas mas consolidadas en la actualidad; sin embargo, a continuación, matiza en el sentido de que tal demérito es muy difícilmente cuantificable, ya que pueden intervenir factores de índole variada tanto de carácter subjetivo como objetivo: el destino de los solares, la etapa de materialización, el momento que atraviese el mercado, el tráfico de la mencionada AVENIDA000 , las orientaciones, etc.. En todo caso, en el momento de las aclaraciones de la pericial el perito concreta en el sentido de que en la redistribución no se cuestiona el aprovechamiento urbanístico generado por la aportación nominal, sino su situación final y su dispersión.

En consecuencia, ni en la concreción de la pretensión ni en el conjunto del informe pericial encontramos datos suficientes para entender vulnerado el mencionado artículo 95 del RGU, que tampoco se pronuncia en términos imperativos ("se procurará, siempre que lo consientan las exigencias de la parcelación ..."), sino, mas bien, en términos de mera posibilidad de proximidad ---que en el supuesto de autos resultaba imposible dado el índice de afección de la finca originaria---, aspecto sobre el que el recurrente no ha ofrecido alternativa alguna una vez acreditada la imposibilidad del mismo lugar dado el nivel de afección; en todo caso, lo mas significativo de lo manifestado por el perito es, según expone, el respeto estricto al principio de igualdad de porcentaje de finca aportada-porcentaje de finca resultante.

Por lo expuesto, procede declarar haber lugar al recurso de casación y, en cuanto al fondo del asunto, estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado, declarando contrario a derecho, y, por tanto, anulando el Acuerdo del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 26 de febrero de 1999, por el que se aprobó el Proyecto de Compensación del Sector "Gamonal Norte", en cuanto no calificó como dudosa la titularidad de la finca aportada NUM000 del mencionado Proyecto de Compensación, desestimándolo en todo lo demás.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, así como a la estimación parcial del recurso contencioso administrativo, procede que cada parte satisfaga las causadas a su instancia, en el presente recurso de casación, sin que se aprecien, por otra parte, motivos para la imposición de las causadas en la instancia a ninguna de las partes (artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, LRJCA). Por todo ello, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.