Jurisdicción y administración en el registro de la propiedad
| Autor | José Luis Lacruz Berdejo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Civil |
Ponencia 1.er Congreso de Derecho Registral, págs. 3 a 22.
La separación de poderes.
Aun cuando con antecedentes formales desde Aristóteles, es Charles De Secondat, barón de Montesquieu, el primer autor que preconiza, no ya la diversificación técnica de funciones del Estado, sino la distribución de los diversos poderes estatales entre personas o grupos distintos(1), convirtiendo lo que hasta entonces era un artificio económico de división del trabajo, en un instrumento político de garantía de la libertad. El éxito de su construcción, que él había elaborado sobre el estudio de fenómenos muy localizados de su tiempo(2), fue universal y duradero(3), y aún cuando ni sus ideas sobre la organización judicial han sido nunca aceptables, ni su descripción del poder ejecutivo resulta suficiente(4), representó en su tiempo un verdadero progreso, y sus patrones siguen inspirando hoy el reparto de las funciones de cualquier Estado entre poderes u organismos que son, al menos, formalmente diversos(5).
Con todo, ese reparto de funciones nunca ha supuesto, ni supone ahora, una rigurosa homogeneidad de las encomendadas a cada órgano. Si consideramos como incumbencias del Estado, ya dictar disposiciones generales relativas a la conducta de los ciudadanos, ya sentenciar los conflictos jurídicos que se plantean entre ellos, ya tomar medidas encaminadas a lograr su feliz vida en común, podemos observar en cualquier régimen político de nuestro tiempo que, aun cuando formalmente los actos del Parlamento son leyes, no todos son disposiciones generales (leyes autorizando enajenación de bienes del Estado; concediendo pensiones a individuos concretos, etc.), y hasta puede aquél tener cierta competencia judicial; que, a la vez, el poder ejecutivo promulga reglamentos para la ejecución de las leyes, con el mismo valor de disposición general que éstas (salvo el puesto inferior en la jerarquía de las normas) y juzga de las reclamaciones contra sus propios actos, aplicando el Derecho; y que el poder judicial actúa en casos en que no hay conflicto ni sentencia. La función, así, no caracteriza de modo suficiente al órgano, y es sólo idea directriz del señalamiento de su ámbito de competencia, que hará, en cada tiempo y lugar, el Derecho positivo.
Jurisdicción y poder judicial.
En su sentido más propio, es función jurisdiccional toda la que aplica la ley diciendo casos concretos planteados en forma de controversia, y haciendo cumplir lo decidido(6).
Luego, todas las constituciones del siglo XIX, y aun las cartas otorgadas, tienen en cuenta el principio de separación de poderes, cuyo éxito estrepitoso, seguramente hubiera aterrado al propio Montesquieu,
Ahora bien, la función así definida no es toda la que ejerce el poder judicial, ni solo él la ejerce. De una parte, por definición, falta la idea de controversia, de contienda, en las actuaciones de la jurisdicción voluntaria, que la ley encomienda a los jueces. De otra, no sólo los jueces y Tribunales deciden comparando la hipótesis general de la ley con el caso concreto, cosa que también hacen los funcionarios administrativos. Finalmente, ya he apuntado que la Administración y a veces el Parlamento, también juzgan. En una concepción realista debemos separar el proceso (función jurisdiccional de los jueces), la jurisdicción (poder judicial), y la función jurisdiccional: las actuaciones administrativas no tienen carácter procesal, pero la Administración realiza actividades que, muchas veces, desde el punto de vista material, son jurisdiccionales(7).
Un décalage parecido observamos entre los conceptos de,
Administración y poder ejecutivo.
Pues la función ejecutiva es una parte del poder que se llama ejecutivo: el núcleo principal, pero no exclusivo, de sus incumbencias.
Todos los actos, ejecutivos o no, del poder ejecutivo, son actos de la Administración pública, a excepción de los actos «políticos del gobierno». La ley (de la jurisdicción contencioso-administrativa, art. 2.°), no da una definición de estos últimos y sólo cita, ad exemplum, los que afectan a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar: en todo caso, han de ser actos de gobierno (o sea, políticos) y del gobierno, es decir, según se deduce de la ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado, decisiones del Consejo de Ministros.
Todos los actos del poder ejecutivo que no son de gobierno, son actos de la Administración. Lo son, aun cuando no constituyen función ejecutiva, los reglamentos y las resoluciones de recursos, pues lo que cualifica a todos es su origen, y no su contenido(8). Lo son también los actos discrecionales, pues la actividad de la Administración se caracteriza por ser jurídica (en contraposición a política), y no por ser reglada (puede ser también discrecional).
La jurisdicción voluntaria.
A su vez, el poder judicial tiene encomendada una serie de incumbencias no contenciosas: las de la llamada jurisdicción voluntaria, en la que más comúnmente se consideran incluidos, no sólo los actos enumerados en la Lec.(9), sino también los de documentación o autenticación encomendados a los notarios, y los de inscripción en los Registros públicos(10).
Se señalan, como caracteres de la jurisdicción voluntaria, la ausencia de contienda entre partes, y su finalidad preventiva o de tutela de los derechos de las partes; el primero, la separa de la actividad procesal(11), mientras su admisión de tutela la distingue del acto administrativo(12).
Una parte de la doctrina considera a la jurisdicción voluntaria como jurisdicción propiamente dicha(13), mientras otra concepción, más extendida, afirma que el poder judicial no ejerce en ella funciones jurisdiccionales, sino que actúa como mero administrador, esto es, cumpliendo respecto de las relaciones jurídicas privadas una particular forma de la actividad del Estado, perteneciente a la función ejecutiva, pero distinta de la masa general de los actos administrativos por ciertos particulares caracteres(14).
Sin embargo, la forma concreta como el Derecho ha organizado la jurisdicción voluntaria, no solo encomendándola, en gran parte, a la autoridad judicial (que, por imperativo del art. 4.° de su Ley Orgánica, tiene terminantemente prohibido «mezclarse directa ni indirectamente en asuntos peculiares de la Administración del Estado»), sino regulándola de modo divergente al acto administrativo, que puede ser revocado por el superior jerárquico y, tras el recurso gubernativo, llegar a la jurisdicción contenciosa (no a la civil), muestra que se trata, como dice Font Boix, de un tertium genus. La materia sobre que recae no es específica del poder judicial -tanto es así que una parte de ella está encomendada a funcionarios no pertenecientes al mismo-, pero, por la naturaleza privada de los derechos sobre que versa(15), por la índole e independencia de los funcionarios que en ella entienden, y por la forma del procedimiento, no puede calificarse, sin más, de administración.
La administración del derecho privado.
Entre las tareas de administración del derecho privado no encomendadas a los jueces, y que por tanto no tienen carácter formalmente jurisdiccional, tienen especial relieve las que Zanobini llama certificante, de control y de publicidad, con finalidad de autenticar hechos y comprobar su licitud: una de las más señaladas, la de publicidad de los derechos reales mediante el Registro de la Propiedad(16).
Es éste, sin duda, un importantísimo servicio que presta el Estado al público, pero, contra lo que preconiza un sector de la doctrina, desde que enunció esta tesis el competente registrador y catedrático de Derecho administrativo Dr. González Pérez, no creo que sea fecundo en resultados decir que constituye un servicio público(17). Porque, de una parte, el servicio público en su acepción más amplia, no es una forma de actividad administrativa, sino el fin mismo que la inspira, como inspira la actuación de todos los poderes del Estado, por lo que no puede convertirse en un concepto clave, en una piedra de toque de la condición «administrativa» de las instituciones, los actos o los sujetos: su acción, en el Derecho positivo español, se limita a destacar ciertos contratos de la zona del Derecho civil, ensanchando la frontera de la Administración en el punto en que ésta linda con sus propias actividades como ente de Derecho privado(18). Y, de otra parte, en su acepción estricta, como modalidad de la acción administrativa, las «prestaciones» del Registro, como las del notario, tienen menos de común con las de cualquier servicio público típico (que, para ser tal, debe poder ser prestado por los particulares), que con las de la Administración de Justicia(19). Por último, nótese que, si bien la noción de servicio público puede servir en algún supuesto para delimitar los actos administrativos frente a los de Derecho privado de la propia Administración, en nada nos vale cuando lo que intentamos aquí es, supuesta la condición pública del Registro de la Propiedad, y el carácter administrativo de su estructura, de ver si, funcionalmente, se aproxima más a lo jurisdiccional, y, por tanto, está exento de la aplicación de las normas de Derecho administrativo en materia de procedimiento registral, calificación, recursos, sujetos y objeto de la inscripción, etc.
Naturaleza del acto registral.
González Pérez, de la condición de servicio público del Registro, deduce que los actos dictados por el órgano estatal a que corresponde la realización del servicio público registral son, cualquiera que sea la concepción del acto administrativo de que se trata, actos administrativos, dictados en un procedimiento administrativo. El que acude al Registro, hace uso de un servicio público, e incoa un procedimiento de indudable naturaleza administrativa, que se decidirá por un acto del órgano estatal competente, también administrativo.
Pero esta idea no es general. Podemos aceptar que en el Registro hay...
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