Garantías de neutralidad política y mecanismos de control en la producción del discurso público
| Autor | Juan Carlos Gavara de Cara |
| Páginas | 359-395 |
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LA NEUTRALIDAD EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 10
JUAN CARLOS GAVARA DE CARA
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad Autónoma de Barcelona
Garantías de neutralidad política
y mecanismos de control en la
producción del discurso público
1. El principio de neutralidad y su relación con
el discurso político: entre la consecuencia
jurídica y la responsabilidad política
El discurso público se puede producir de diferentes formas (ley, actos nor-
mativos, decisiones y actos del ejecutivo) y puede tener diversas consecuencias y
formas de control en función del poder público que adopta la decisión (control de
constitucionalidad, de legalidad, político), pero a nuestros efectos puede requerir
diferentes grados de neutralidad política en función del sujeto que lo realiza, en
función de su contenido y del instrumento y medio utilizado para articular el
discurso público. Las consecuencias que puede tener el principio de neutralidad
SUMARIO
1. El principio de neutralidad y su relación con el discurso político:
entre la consecuencia jurídica y la responsabilidad política. 2. La
neutralidad intrínseca de los órganos constitucionales con funciones
arbitrales e imparciales. 3. La comprometida neutralidad arbitral del
Tribunal Constitucional. 4. La neutralidad política en el uso de los
símbolos estatales al margen del periodo electoral. 5. La neutralidad
del legislador en la producción jurídica. 6. La neutralidad política en
la acción comunicativa del Gobierno.
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Juan Carlos Gavara de Cara
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deben también variar en función del beneficio o interés que implique desde un
punto subjetivo, a pesar de que sus consecuencias se deberían determinar en
caso de incumplimiento de un modo objetivo.
En este sentido, el principal parámetro a utilizar para aplicar la neutrali-
dad es la Constitución y el ejercicio de los derechos fundamentales, ya que en
general con el discurso público los poderes públicos no pueden perjudicar o
infringir dichos derechos, ni ejercer potestades o competencias violentando o uti-
lizando de forma arbitraria el texto constitucional. Conviene recordar que incluso
la fórmula del juramento o promesa a la Constitución es ideológicamente neu-
tral, sin que suponga discriminación basada en razones ideológicas1. En estos
supuestos la consecuencia objetiva del incumplimiento del principio de neutra-
lidad sería la misma que se deriva de la infracción del derecho fundamental. En
cualquier caso, algunos de dichos comportamientos no son susceptibles de ser
controlados por ausencia de cauce procesal como sucede con los actos directos
del Rey (quedan al margen los actos que sean consecuencia del refrendo con
efectos en todo caso para el refrendante), por dificultades en el instrumento a
controlar (una fuente del derecho se controla en función del resultado objetivo y
no por el mensaje subliminal que contiene) y por el propio contenido del discurso
cuando se dirige a la contienda política dificulta el control del contenido material,
pero no del formal o de utilización de las potestades y competencias del poder
público para la realización de un discurso partidista.
En general, el discurso público requiere que se realice por los poderes
públicos un comportamiento honesto que se traduce en una exigencia y un prin-
cipio de neutralidad que se aplica en diversos ámbitos de actuación con com-
petencia leal y juego limpio democrático al margen de las decisiones partidistas.
En la lógica electoral se requiere el respeto de la igualdad de oportunidades
y se basa en rendir cuentas ante la ciudadanía por las políticas públicas2. En
general, el principio de pluralismo político exige y tiene como límite su propia
conservación, de tal manera que no se puede realizar actos ni adoptar decisiones
antipluralistas, de forma que las competencias de los poderes públicos se deben
ejercer de modo estricto y restringidas en lo referente a ideología constitucional y
2 El Tribunal Constitucional ha planteado la exigencia de una neutralidad ética en el ejercicio del
cargo público con repercusiones en la confianza para ejercer otros cargos públicos a la hora de
determinar el alcance de las inhabilitaciones en el derecho de sufragio pasivo (STC 151/1999
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trasversal, a los principios y valores, sin que pueda considerarse como válida toda
acción política de forma incondicional, incluidos evidentemente las que niegan o
intentan perjudicar al resto de los contendientes electorales.
Desde otra perspectiva, el principio de neutralidad constitucional en el
ámbito de las fuentes del derecho también puede tener consecuencias para la
producción de normas jurídicas. En este sentido, la adopción de decisiones nor-
mativas conectadas a la unidad del Estado debe incluir aspectos de neutralidad
política que debería implicar la resolución de conflictos internos, la determinación
de las decisiones normativas por consenso y la utilización de la neutralidad como
equidistancia a las posiciones políticas diversas. En este sentido, conviene recor-
dar que el procedimiento legislativo, sus fases y su duración, sus numerosos ac-
tos reiterativos tienen como finalidad y objetivo lograr la mayor integración posible
en el resultado final con acuerdos entre mayoría y oposición para estructurar una
estabilidad y una seguridad jurídica lo más amplia posible. La adopción de instru-
mentos normativos específicos, condicionados y especiales como el Decreto-ley
por las implicaciones y el carácter extraordinario deben utilizarse en condiciones
de neutralidad, es decir, no cabe su utilización cuando se pueda utilizar con los
mismos efectos el procedimiento legislativo ordinario para que no sea arbitraria
o abusiva su utilización.
En cualquier caso, por influencia de la Corte Suprema norteamericana
se ha utilizado una doctrina sobre la neutralidad política de las instituciones
públicas a través del concepto de discurso público (government speech)3, un
término que utilizaremos indistintamente con el concepto de acción comunica-
tiva de las distintas instituciones. La idea central de esta doctrina es que si el
gobierno se expresa ideológicamente a través de sus políticas no está limitado
por la Constitución y, por lo tanto, su único control no es judicial, sino el del
proceso político, al menos en el contexto estadounidense. No obstante, es in-
3 Por todos en nuestra doctrina, VÁZQUEZ ALONSO, V. J., «La neutralidad del Estado y el pro-
blema del government speech», Revista de Estudios Políticos, 2017, núm. 177, p. 13-55. Para
una visión global del principio de neutralidad en relación a la actividad del Estado, vid. VÁZ-
QUEZ ALONSO, V., «Cinco tesis sobre la neutralidad del Estado», en ARAGÓN REYTES, M.-
VALADÉS, D.-TUDELA ARANDA, J., (coords.), Retos para el Derecho Constitucional del siglo
XXI: Desafíos y oportunidades, Fundación Giménez Abad, Zaragoza, 2023, p. 609 y ss. En el
contexto estadounidense, vid. YUDOF, M.G.: «When the Government Speech: Toward a Theory
of Government Expression and the First Amendment», Texas Law Review, Vol. 57, 1979, p.
863-918; BEZANSON, R.P.: «The manner of Government speech», Denver University Law
Review, Vol. 87, nº 4, 2010, p. 809-819; PARK, D.W.: «Government Speech and the public
forum: a clash between democratic and egalitarian values», Gonzalez Law Review, nº 45, 2010,
p. 113-148
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