STS, 20 de Junio de 2006
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2006:3943 |
| Número de Recurso | 2429/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOOCTAVIO JUAN HERRERO PINAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, el recurso de casación número 2429/2003, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª Ana Colmenarejo Jover, en nombre y representación de D. Jorge, contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Primera -recaída en los autos 367/99 -, que desestimó el recurso deducido contra la resolución de la Conselleria de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, que a su vez desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Gerencia del Institut Català del Sòl (Instituto Catalán del Suelo) de 30 de diciembre de 1997.
Han comparecido en calidad de partes recurridas en este recurso de casación el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, y el procurador D. Adolfo Morales Hernández Sanjuán, en nombre y representación del Instituto Catalán del Suelo
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 23 de enero de 2003 cuyo fallo dice: "Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 367/99, promovido por D. Jorge, contra la resolución a la que se contrae la presente litis, por hallarse ajustada a derecho; sin hacer especial condena en costas".
Por la representación procesal de D. Jorge se interpone recurso de casación, mediante escrito de 24 de abril de 2003, que fundamenta en cuatro motivos, invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción .
El primer motivo de casación denuncia la infracción de la norma 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 .
En el segundo motivo se aduce la infracción del artículo 63.a) del Reglamento de la citada Ley de Expropiación Forzosa .
El tercer motivo de casación se sustenta en la infracción del artículo 63.b) del citado Reglamento .
El cuarto motivo de casación denuncia la infracción del artículo 64.2 del mencionado Reglamento .
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida, y resuelva estimando las pretensiones de esta parte con arreglo a los motivos expresados en este escrito de interposición del recurso de casación.
Admitido el recurso y conferido traslado para formular la oposición al mismo, en fecha 25 de abril de 2005 la representación procesal de la Generalidad de Cataluña evacua dicho trámite, en el que tras alegar cuanto estima procedente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, que se declare no haber lugar a la casación.
En fecha 17 de mayo de 2005 la representación procesal del Instituto Catalán del Suelo formaliza su oposición al recurso de casación interpuesto de contrario, en que después de manifestar todo lo que considera conveniente a su razón suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso y confirme la sentencia impugnada, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte actora.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 6 de junio de 2006, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí
En el recurso de casación que enjuiciamos se impugna por la representación procesal de don Jorge la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya -Sección Primera- de fecha veintitrés de enero de dos mil tres , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada representación contra la resolución de la Conselleria de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que desestimó el recurso formulado contra una anterior resolución de la Gerencia del Institut Català del Sòl de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y siete que denegaba la petición de reversión de la finca 731 del Sector "Santa Maria de Gallecs" del término municipal de Santa Perpètua de Mogoda.
Esta Sala y Sección recientemente en sentencia de treinta y uno de enero de dos mil seis -recurso de casación 7954/2002 - se pronunció acerca de la improcedencia de la reversión en otro supuesto idéntico al que ha sido objeto del proceso seguido en la instancia, cuyo criterio se limita a reproducir la resolución judicial ahora recurrida en casación para desestimar la reversión de los bienes y derechos expropiados para la misma actuación urbanística; razón por la que en virtud del principio de unidad de doctrina y de igualdad de trato en aplicación de la ley, deberemos ahora reproducir, pues esta Sala tiene reiteradamente declarado que en presencia de una unidad de actuación urbanística, ante la ordenación y urbanización de un polígono o de todo un sector, el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de ser en relación a un programa establecido y los fines en él previstos, sin que pueda ser contemplado de manera aislada, y tratándose del ejercicio del derecho de reversión no sólo ha de tenerse presente la regulación contenida en los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes de su Reglamento -expresamente citados por la recurrente en sus cuatro motivos de casación- sino también las normas urbanísticas de la Ley del Suelo y en concreto para el caso que nos ocupa el artículo 225 del Real Decreto Legislativo 1/1992 , que establece la reversión cuando se pretende modificar la afectación de los terrenos al fin específico que constase en el plan correspondiente o se agotase la vigencia del mismo sin haber cumplido el destino a que los bienes se afectaron; pero la conclusión de si se ha producido o no el cambio de destino o la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada sino contemplada en relación con la finalidad urbanística conjunta y dentro de las tareas de ejecución llevadas a cabo en el polígono o unidad de actuación.
La Sala de instancia estima que en el caso enjuiciado no concurre la causa de reversión de los bienes y derechos expropiados consignada en el artículo 63.a), en relación con el artículo 64.1 del Reglamento de Expropiación , desarrollando lo prevenido en el artículo 54 del texto legal, y que, por tanto, no puede afirmarse que la Administración no ha ejecutado la obra o no ha establecido el servicio que motivó las expropiaciones verificadas como consecuencia de la aprobación y delimitación de la actuación urbanística urgente denominada primero "Riera de Caldas" y después "Santa Maria de Gallecs", precisando en el fundamento jurídico tercero in fine de su sentencia:
"De cuanto ha quedado expuesto resulta que el meollo de la presente litis ha de centrarse en si el art. 225.3 del Real Decreto Legislativo 1/1992 , por el que se rige la presente pretensión de reversión, ha alterado o no la doctrina jurisprudencial que acaba de ser resumida para unidades de actuación como la de autos.
Y la respuesta, siguiendo las consideraciones de la contestación a la demanda formulada por el Institut Català del Sòl, ha de ser negativa. El ACTUR en cuestión, de una superficie aproximada de 1.471 Ha y que afecta muy significativamente a un total de seis municipios (en el de Santa Perpetua de la Mogoda, con un total de 4.246.975 m cuadrados), no se puede conceptuar como una «unidad de ejecución» en los términos recogidos por el citado art. 225.3 del RDL 1/1992 , el cual ha de quedar limitado a las unidades de actuación referidas al desarrollo de los tradicionales polígonos o unidades de actuación en suelo urbano, esto es, a unidades operativas para la ejecución de un planeamiento concreto. Así resulta de la definición y regulación de los mismos en los artículos 143 y siguientes del mismo RDL 1/1992 , y, en particular, de la interpretación teleológica del precepto, en relación con la jurisprudencia que ha quedado anotada: Ante superficies tan extensas, las actuaciones administrativas han de ser forzosamente parciales y dilatadas en el tiempo, sin que sea posible operar simultáneamente sobre una superficie total de semejantes características
Excluida la aplicabilidad al caso del supuesto específico contemplado en el art. 225.3 del RDL 1/1992 , de constante referencia, como la pretensión de reversión enjuiciada se basa únicamente en tal precepto y como el Tribunal Supremo ha declarado, al margen de tal precepto, que no procede la reversión en la misma actuación (STS citada de 24 Nov. 1992 ), ha de estarse aquí a la misma conclusión, dado el principio de unidad de doctrina y la necesidad de acomodarse a la jurisprudencia y doctrina legal emanada del Tribunal Supremo [artículos 123.1 de la Constitución , 53.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 1.6 del Código Civil y88.1.d) y 100.7 de la vigente LJCA ]."
Planteada así la cuestión debatida, no está de más hacer unas consideraciones previas. Esta Sala en reiteradas Sentencias (por todas las de 26 de Mayo de 2.004 -Rec.Cas.858/2000 y 1 de Octubre de 2.004 -Rec.Cas.4493/2003- relativas al ACTUR La Cartuja de Sevilla ) ha señalado:
"Ha de comenzarse por precisar, puesto que ello constituye cuestión esencial para determinar la procedencia o no de la aplicación al caso de las numerosas disposiciones legales y reglamentarias aducidas como vulneradas por el recurrente, que la reversión de los terrenos expropiados, como hemos dicho en conocida y reiterada jurisprudencia de la que es reflejo la Sentencia de esta Sala de 23 de septiembre de 2.002 , ha de regirse por el ordenamiento vigente al momento de ejercitarse este derecho, pues el derecho de reversión, según declaramos en nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 1.991, 25 de febrero de 1.992, 28 de abril de 1.995 y 20 de julio de 2.002 , aunque hunda sus raíces en el derecho dominical del expropiado, es un derecho nuevo y autónomo, pues no nace ni con el acuerdo de expropiación ni con la consumación de ésta, por lo que, al no ser el procedimiento a través del cual se actúa continuación del expediente expropiatorio, la reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse.
Por ello, y formulada la petición de reversión en fecha 30 de Junio de 1994 con posterioridad, por tanto, a la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1/1.992 de 26 de junio de 1.992 , es a las disposiciones del artículo 225 de dicho Texto Refundido al que ha de estarse, y, conforme al mismo, si bien los terrenos que se expropien por razones urbanísticas como es el caso, deberán ser destinados al fin especifico que se estableciese en el Plan correspondiente, también lo es que, conforme al apartado 2 de dicho precepto, si en virtud de modificación o revisión del planeamiento se alterara el uso que motivó la expropiación procederá la reversión, salvo que concurriese alguna de las circunstancias que a continuación el precepto indica y, concretamente, que el nuevo uso asignado fuese igualmente dotacional público."
La argumentación expuesta resulta aplicable al caso de autos, y toda vez que la petición de reversión se realizó el tres de septiembre de mil novecientos noventa y seis con posterioridad por tanto a la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1/92 y anterior a la entrada en vigor de la Ley 6/98 , es a la disposición del art. 225 del TRLS 92 , a la que habrá de estarse. No cabe, pues, apreciar una infracción ni del art. 54 de la LEF , ni del art. 63 REF , ni del art. 215 del TRLS 92 que preveía la aplicación supletoria de la Ley de Expropiación Forzosa en lo no previsto en aquel texto legal.
Tampoco está de más tener en cuenta lo dicho por anteriores Sentencias de esta Sala denegando la reversión por supuesta inejecución de la obra que motivó la expropiación, en el ámbito de otro ACTUR -Actur Puente de Santiago en Zaragoza- entre las que citaremos por todas la de 21 de febrero de 1.995 (Rec.Cas. 2305/92) donde se dice:
"CUARTO.- Señalábamos a seguido cómo el problema que suscitaba la casación entablada se concretaba en determinar si cuando la Administración desarrolla su actividad respecto a grandes áreas urbanísticas, como la que representa el polígono «Actur-Puente de Santiago», el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de enjuiciarse en relación con las actuaciones ejecutadas en cada finca en particular, en cada área o división parcial en que se haya podido fraccionar el Polígono a efectos de racionalizar su utilización, o bien en relación con la totalidad del polígono y concretábamos que «tratándose de superficies de terreno tan extensas como la ahora contemplada, las actuaciones de la Administración han de ser forzosamente parciales y dilatadas en el tiempo, no siendo posible operar simultáneamente sobre la total superficie del ACTUR, esto es, que el conjunto del Polígono admite una actuación secuencial y sucesiva, sin que el hecho de que en una parcela concreta no haya habido una construcción efectiva dé lugar al derecho de reversión, siempre que el terreno expropiado haya estado y continúe afectado a la finalidad expropiatoria que en su día motivó la transmisión coactiva de su dominio a la Administración, habiéndose ya pronunciado en este sentido la Sentencia de esta Sala de 14 febrero 1992 (RJ 1992\811 )".
Del mismo modo la Sentencia de esta misma Sala y Sección de 24 de Noviembre de 1.992 (Apel. 4938/90 ) a que se refiere el Tribunal "a quo" y que denegó una reversión que se había solicitado precisamente en el ámbito de la misma actuación urbanística urgente que ahora nos ocupa de Santa María de Gallecs, ha señalado:
"Como conclusión de todo lo expuesto ha de afirmarse que las expropiaciones motivadas por la ACTUR «Riera de Caldas» no tuvieron por causa fundamental la construcción de una «nueva ciudad» o «unidad urbanística integrada», siendo la «causa expropiandi» el que la Administración obtuviese terrenos aptos para su urbanización, con objeto de disponer de suelo urbanizado a precio razonable con que satisfacer las necesidades sociales nacidas en las grandes concentraciones urbanas de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de que también se pretendiese hacer posible la formación de «unidades urbanísticas integradas», lo que comporta la desestimación de este primer argumento en que se fundamenta el recurso de apelación."
A continuación se dice:
"Además, ha de tomarse en cuenta que la ACTUR «Riera de Caldas», por la superficie afectada, requería de un desenvolvimiento temporal, que no tenía plazos de ejecución determinados, y que ya en 1983, con anterioridad a la solicitud de reversión, se habían aprobado actuaciones urbanísticas de importancia en los Municipios de Palau de Plegamans y Mollet del Vallés (con superficies afectadas, respectivamente, de 601.672 metros cuadrados y 119 hectáreas)."
La recurrente, como se ha dicho, estima que serían aplicables los artículos 54 de la Ley y 63 y 64 de su Reglamento , sin embargo estos preceptos no pueden reputarse aplicables al caso de autos, pues como bien dice la Sentencia de instancia "no rige para la reversión de autos el texto originario del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 ... sino el artículo 225 del Real Decreto Legislativo 1/1992 y en particular su apartado tercero..." y "excluida la aplicación al caso del supuesto específico contemplado en el artículo 225.3 del Real Decreto Legislativo 1/1992 , de constante referencia como la pretensión de reversión enjuiciada se basa únicamente en tal precepto y como el Tribunal Supremo ha declarado, al margen de tal precepto, que no procede la reversión en la misma actuación (STS citada de 24 de noviembre de 1992 ), ha de estarse aquí a la misma conclusión, dado el principio de unidad de doctrina y la necesidad de acomodarse a la jurisprudencia y doctrina legal emanada del Tribunal Supremo [artículos 123.1 de la Constitución , 53.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 1.6 del Código Civil y 88.1.d) y 100.7 de la vigente LJCA ]".
Sin embargo dicho precepto fijando un plazo para la urbanización de una unidad de ejecución no puede reputarse aplicable al caso de autos, pues como bien dice la sentencia de instancia interpretando razonadamente las sentencias de esta Sala, aquel precepto -que no ha sido alegado como infringido por la parte recurrente- debe entenderse referido a unidades "referidas" al desarrollo de los tradicionales polígonos y no a supuestos absolutamente excepcionales, como el ACTUR que nos ocupa, con una extensión comprensiva de seis municipios y de 1.471 Has, al que por tal razón, y como decíamos en la sentencia de esta Sala de 24 de noviembre de 1992 , no se le pueden poner plazos de ejecución en el tiempo.
En definitiva, en supuestos absolutamente excepcionales como el ACTUR que examinamos y a cuya "causa expropiandi" se refiere la sentencia de esta Sala antes citada, no resulta aplicable el plazo de diez años previsto en el art. 225.3 del TRLS 92 para la concreta conclusión de la urbanización, y por tanto, a efectos de procedencia o no de la reversión, será necesario examinar si la Administración en ese periodo de tiempo ha realizado o no actuaciones urbanísticas significativas, que manifiesten inequívocamente su intención de ejecutar las obras, lo que sin duda ha ocurrido en el caso de autos aún cuando con una evidente lentitud en la ejecución.
Evidenciada esa intención inequívoca de ejecutar las obras de urbanización, lo que el recurrente no niega, los motivos de recurso deben ser desestimados.
La desestimación del recurso de casación interpuesto determina la imposición de las costas a la parte recurrente, en aplicación del art. 139 de la Ley jurisdiccional , fijándose en dos mil euros (2.000 ¤) la cantidad máxima a repercutir, respectivamente, en concepto de honorarios de letrado de cada una de las partes.
No ha lugar al recurso de casación número 2429/2003, interpuesto por la representación procesal de D. Jorge, contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Primera -recaída en los autos 367/99 -; con imposición de las costas originadas con este recurso al referido recurrente, en los términos establecidos en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.
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