STS, 27 de Mayo de 2002

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia el 26 de diciembre de 1995, cuyo fallo dice:

Fallo. 1. Estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Rafael García Valdecasas y García Valdecasas en nombre del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cádiz, contra el Decreto 243/1991, de 17 de diciembre, de la Consejería de Salud, sobre Ordenación de la Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios de la Junta de Andalucía; y en consecuencia declara la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada. 2. No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

En cuanto a la falta de audiencia del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1981 se remite a la doctrina de la Sala Especial de Revisión contenida en sentencias de 19 de mayo de 1988, 10 de mayo de 1989, 16 de junio de 1989, 7 de julio de 1989, 25 de septiembre de 1989 y 19 de octubre de 1989, la cual destaca el valor imprescindible del requisito establecido en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, con la secuela de que su incumplimiento provoca la nulidad de pleno derecho. En el marco de la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social reconocida en el artículo 9 de la Constitución, en relación con el artículo 1 de la misma y con el artículo 3 del Código civil y los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, debe partirse de la realidad social que comprende dicho deber de facilitar la participación, por lo que el trámite en cuestión no es de observancia discrecional, sino que se trata de un informe preceptivo, aunque matizado por varios conceptos jurídicos determinados: que lo aconseje la índole de la disposición; que no se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas; que las entidades ostenten por ley la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo, siempre que éstos estén afectados por la disposición; y que el parecer se emita en razonado informe en término de diez días a contar desde la remisión del proyecto.

La Administración sostiene que el trámite se cumplió con la Federación de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Andalucía, estimando que por tratarse de un reglamento autonómico era suficiente. Tal planteamiento no puede ser aceptado. Dicha federación era una entidad de integración voluntaria de los Colegios de Andalucía y por tanto no amparada por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales. Dicho trámite no sustituye el que inexcusablemente debía concederse a todos y cada uno de los Colegios de Farmacéuticos Andaluces, por tratarse de una disposición de ámbito limitado a la Comunidad Autónoma Andaluza o, en caso de duda, al Consejo General. Debe declararse la nulidad de pleno derecho del Decreto impugnado.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Junta de Andalucía se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

La norma no afecta al ejercicio de la profesión farmacéutica. Constituye un reglamento interno destinado a la determinación de funciones de un determinado órgano de la Administración de la Junta de Andalucía.

En la exposición de motivos se fija como objeto del Decreto reordenar la Inspección de prestaciones y servicios sanitarios para hacer efectiva la vigilancia que se ordena en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en el Decreto 134/1991, de 16 de julio, de Estructura orgánica de la Consejería de Salud.

El artículo 1 define la función inspectora. El artículo 2 completa el ámbito objetivo de las funciones. El artículo 3 se refiere a los aspectos funcionales de los servicios sanitarios que deberá vigilar la inspección. El artículo 4 establece los instrumentos de dirección de la función inspectora. El artículo 5 atribuye a la Consejería la dirección de la Inspección y contempla la figura del Plan Anual. Los artículos 6 a 14 contienen el desarrollo de la estructura orgánica de la Inspección. El capítulo tercero del Decreto se refiere al procedimiento de actuación de la Inspección. Las normas se refieren a los propios órganos y funcionarios de la misma. El capítulo cuarto, referido al personal de la inspección, contiene disposiciones de carácter funcionarial.

La norma tiene alcance organizativo y está dirigida a desarrollar las disposiciones destinadas a regular y dirigir la estructura interna que deben desempeñar las funciones inspectoras en materia sanitaria y su contenido. En consecuencia, no afecta al ejercicio de la profesión colegiada de que se trata, más allá de la general incidencia que tales normas deben producir en el marco de la actividad de los ciudadanos o corporaciones u órganos administrativos a que se refieren.

En todo caso, las disposiciones no afectan seria o directamente a los intereses en cuestión (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1989, 11 de marzo de 1991 y 20 de mayo de 1993). Ello no se produce cuando la disposición se limita a estructurar y ordenar funcionalmente los órganos administrativos (sentencias de 27 de marzo 1993 y 20 de marzo 1993).

Por último, la falta de audiencia no podría extenderse a la totalidad de la norma, incluidos los extremos que pudieran estimarse excluidos de aquella exigencia.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

La interpretación de la sentencia es excesivamente formalista. La intervención de las asociaciones voluntarias no resulta preceptiva (sentencias del Tribunal Supremo de 8 de mayo 1992 y de 27 de marzo de 1993).

Los fundamentos materiales de la exigencia de audiencia han sido debidamente respetados en el procedimiento. La norma es de indudable carácter orgánico y se refiere a la Inspección sanitaria, la cual funcionalmente abarca un amplísimo conjunto de establecimientos y centros, sin que exclusivamente se refiera a las Oficinas de Farmacia, lo que claramente evidencia la no específica relación de la norma con la actividad de tales establecimientos, sino, en general, con todos los sanitarios.

El conjunto de informes incorporados al expediente manifiesta a las claras la voluntad administrativa de dar intervención a todos los intereses afectados y la garantía de legalidad, acierto y oportunidad (Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos de la Seguridad Social, Colegios Oficiales de Médicos, Consejo Andaluz de Enfermería, Federación de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y Federación de Colegios Veterinarios).

La Sala ha declarado en la sentencia de 9 de noviembre de 1994 la coincidencia del ámbito de la norma con el de las entidades a las que debe darse intervención en el procedimiento y en el caso examinado el objeto del recurso lo constituye una disposición autonómica. Ante la inexistencia de una entidad corporativa cuyo ámbito se extienda al territorio andaluz, la exigencia procedimental relativa a la participación de los intereses afectados fue debidamente cumplimentada, en la medida de lo posible, ofreciendo la intervención en el procedimiento a la entidad asociativa que agrupa, aunque sea de forma voluntaria, a todos los Colegios de Farmacéuticos de Andalucía.

En la aplicación del precepto cuestionado debe tenerse en cuenta la realidad social condicionada por la nueva estructura territorial del Estado.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 132/1989, de 18 de julio, sobre el origen y justificación de las Corporaciones de Derecho Público, que se encuentra en el reconocimiento del fenómeno asociativo.

Las nuevas estructuras colegiales en el ámbito de las Comunidades Autónomas surgen, en principio, al amparo del derecho de asociación, que también alcanza a los Colegios Profesionales, hasta su reconocimiento como Corporaciones de Derecho Público de ámbito autonómico en la Ley 6/1995, de 29 de diciembre, del Consejo Andaluz de Colegios Profesionales. La intervención de la Federación de Colegios responde plenamente a la realidad del momento en el que se produce a la necesidad de ofrecer a los intereses colectivos afectados la participación en el procedimiento administrativo.

La circunstancia de haberse practicado la solicitud de informe a la Federación de Colegios en la persona del Presidente del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cádiz debe asimismo destacarse.

Sobre las demás cuestiones objeto de debate destaca la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre el desarrollo normativo y ejecución en materia de sanidad (artículos 13.21ª y 20 del Estatuto de Autonomía), unida a la genérica competencia de la misma para la normalización de sus instituciones (artículo 13º del Estatuto), lo que la autoriza para la organización de los servicios de inspección (sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo).

Más allá del plano organizativo, las facultades normativas de desarrollo de la normativa estatal sobre la materia autorizarían a la Comunidad Autónoma (artículo 41.2º y 3º del Estatuto de Autonomía) ante la naturaleza accesoria de las facultades de inspección y sanción respecto de la competencia principal (sentencias del Tribunal Constitucional 108/1993, 168/1993 y 278/1993, entre otras).

La norma carece de incidencia sobre la competencia estatal en materia de medicamentos, pues la disposición se refiere a los servicios administrativos destinados a la inspección y establecimientos sanitarios previstos en artículo 29 de la Ley General de Sanidad, entre los que se encuentran las Oficinas de Farmacia.

La Ley 25/1990 del Medicamento no contiene sólo legislación sobre medicamentos como materia de titularidad exclusiva estatal, sino que en ella, artículo 2, se consideran preceptos de las más variadas justificaciones competenciales.

Todo lo referente al establecimiento en que se dispensan los medicamentos debe considerarse excluido de la estricta consideración de legislación sobre el medicamento y tiene su encaje en el marco de la materia de sanidad. Este aspecto debe quedar abierto a la intervención normativa autonómica en desarrollo de la estatal que vaya más allá de la mera emisión de reglamentos orgánicos.

El artículo 88 de la citada Ley contiene una precisa regulación de las oficinas de farmacia y es considerado en el citado artículo 2.2º de la Ley como norma básica sobre bases y coordinación de la sanidad.

La demanda formulada examina algunos de los preceptos del Decreto impugnado introduciendo en ciertos casos nuevos fundamentos distintos del anterior de significado competencial. En cuanto al artículo 2 no se niega que en el mismo se contenga una medida de tipo normativo, lo que no significa que la norma resulte contraria a lo que es constitucional. Los artículos 15.2º, 16 y 20 deben ser entendidos como dirigidos a la dirección de los servicios y por tanto de marcado carácter interno y orgánico. Tales normas no vulneran precepto alguno que pudiera entenderse incluido en el procedimiento administrativo común.

El artículo 17.1 recoge el contenido del artículo 31 de la Ley General de Sanidad, por lo que en modo alguno puede decirse que incida en la materia «legislación sobre medicamentos». Se manifiesta el carácter conexo o adjetivo de la función inspectora. En ningún momento se pone en duda la aplicación cuando proceda de las normas reguladoras de la autorización judicial de entrada en domicilio ni se desconoce ninguna reserva constitucional de Ley Orgánica (según la actora también el artículo 96.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sería inconstitucional).

El artículo 17.2 se remite a lo dispuesto en la Ley General de Sanidad, transcribiendo el contenido de su artículo 31.2. No puede pensarse seriamente que con el artículo 18 se esté regulando materia penal, pues se trata de una directriz a los funcionarios. Los artículos 19 y 20 exigen reiterar la competencia de la Comunidad Autónoma en materia sanitaria y la materia no incide en la competencia sobre legislación de productos farmacéuticos.

El artículo 25 no vulnera las bases estatales en materia de función pública, por cuanto se ocupa exclusivamente de regular la provisión provisional de los puestos de trabajo, es decir, la llamada «comisión de servicios», que recibe su regulación en artículo 30 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública andaluza, estableciendo incluso el precepto examinado mayores garantías de mérito en la referida provisión.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que casando la de instancia se desestime la demanda en todos sus pedimentos.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. La diferenciación entre los aspectos organizativos y las normas materiales ha sido clarificada por la sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de diciembre de 1993. El artículo 1 define la función inspectora y el artículo 2 concreta el ámbito de estas funciones determinando los centros sobre los que recae. La función de ejecución de la legislación estatal no puede comprender la regulación de las propias funciones en que consiste. Esto es una norma material ajena a lo que es la ejecución. En la disposición impugnada hay una gran cantidad de preceptos que son normas ad extra (hacia el exterior): normas materiales en la actividad sancionatoria (artículo 16-1-a y 16-1-b); normas que invaden la reserva de Ley Orgánica, como la autorización para entrada en lugares cerrados (17-1); sanciones nuevas (17-2); normas propias del derecho procesal y relativas a la actuación de los Tribunales (artículo 18); definición de infracciones administrativas (artículo 19); normas que identifican lo que es autoridad pública (artículo 21); y, en fin, normas que invaden competencias reservadas a la Ley del Estado en materia de procedimiento administrativo y de normas básicas de la función pública. Todas estas normas afectan a los colegiados de la profesión farmacéutica y justifican el deber impuesto por el precepto infringido de oír previamente a la Administración corporativa.

Al motivo segundo. El motivo sostiene la necesidad de postergar la norma en función de la realidad social. Esto carece de sentido por parte de una Administración Pública rígidamente sujeta a la Ley.

El cierto que la legislación reguladora del proceso autonómico parece inclinarse por una cierta fragmentación de la Administración corporativa (artículo 15 de la Ley 12/1983). Ahora bien en la disposición transitoria única se establece que los Consejos Generales o Superiores ya existentes subsistirán en la forma que expresa. Por tanto ésta es la norma vigente y a ella hay que atenerse sin atender al vago principio interpretativo de la realidad social.

El ámbito de la representación corporativa en Andalucía corresponde al Consejo General y postular otra cosa es contravenir el tenor de los preceptos citados y en la práctica hace imposible la intervención corporativa, porque el Consejo General tendría ámbito nacional y los Consejos territoriales carecían de existencia. Por otra parte, no puede alegarse de antemano la posibilidad de que las normas autonómicas carezcan de proyección extraterritorial. La disposición transitoria de la Ley del Procedimiento Autonómico es una norma posterior a la Constitución.

No es aceptable el argumento de que la norma impugnada abarca un conjunto amplísimo de establecimientos y no se refiere exclusivamente a las oficinas de farmacia.

En la relación de entidades que han sido oídas, no están todas las que deben estar, en contra de lo que supone la contraparte.

No pueden aceptarse las consideraciones sobre el carácter asociativo de las corporaciones profesionales para terminar afirmando la facultad de la Administración de identificar a las entidades naturales que asumen los intereses profesionales en cada momento u ocasión.

El criterio de conexión ha sido utilizado por el Tribunal Constitucional en ámbitos de pura actuación ejecutiva. No puede aceptarse, sin embargo, que un ente que tenga facultades de mera ejecución adquiera por conexión facultades normativas. Esta sería una conexión invertida.

Es cuestionable en qué medida estamos ante legislación sanitaria sobre legislación de productos farmacéuticos, aunque no hace falta entrar en este aspecto, ajeno a la cuestión.

La disposición impugnada, en cuanto afecta a la inspección de farmacias como establecimientos exclusivamente dedicados a la dispensación de medicamentos, incide en el ámbito de la legislación sobre productos farmacéuticos. Se remite al escrito de conclusiones.

Termina solicitando que se dicte en su día sentencia por la que se confirme la recurrida con imposición de costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 7 de noviembre de 2001.

Con fecha 8 de noviembre de 2001, con suspensión del señalamiento acordado, se acordó dar traslado de los escritos de alegaciones del proceso de instancia y de los escritos de interposición del recurso de casación y de oposición al mismo acordándose oír al abogado del Estado por plazo de quince días.

El abogado del Estado presentó escrito manifestando que no formulaba alegación alguna, al carecer el Estado de la condición de parte en el proceso.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó de nuevo el día 16 de mayo de 2002, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada el 26 de diciembre de 1995, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cádiz, contra el Decreto 243/1991, de 17 de diciembre, de la Consejería de Salud, sobre Ordenación de la Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios de la Junta de Andalucía y en consecuencia se declara su nulidad de pleno derecho, por entender, sustancialmente, que se ha incumplido el trámite de audiencia de las corporaciones interesadas, que prescribe el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues para el cumplimiento de este precepto no era suficiente oír a la Federación de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Andalucía, por tratarse de una entidad de integración voluntaria de los Colegios de Andalucía no amparada por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, se alega, en síntesis, que la norma no afecta al ejercicio de la profesión farmacéutica, pues constituye un reglamento interno de carácter organizativo que no afecta seria o directamente a los intereses en cuestión.

El motivo debe ser desestimado.

La distinción entre reglamentos ejecutivos y organizativos, a la que apunta la parte recurrente, fue iniciada, no sin contradicción, por un sector doctrinal para justificar la existencia de reglamentos independientes, y continuada por la doctrina del Consejo de Estado para determinar el ámbito de la necesidad o no de dictamen de este órgano consultivo para la tramitación de las disposiciones generales. Dicha distinción fue recogida en la jurisprudencia constitucional en orden a la determinación del alcance del término legislación frente a ejecución en el marco de la delimitación de las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, dicha distinción no resulta plenamente aplicable para determinar aquellos reglamentos que deben ser objeto de audiencia por afectar a intereses generales o corporativos legalmente representados por determinadas entidades. En efecto, los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982, fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento de aquel requisito si se produce la afectación de intereses en los términos indicados.

El Reglamento al que se refiere este proceso (Decreto 243/1991, de 17 de diciembre, de la Consejería de Salud, sobre Ordenación de la Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios de la Junta de Andalucía) tiene una finalidad de organización del servicio administrativo de inspección de establecimientos sanitarios. Puede considerarse básicamente como un reglamento interno de organización administrativa. Sin embargo, las facultades de inspección y control de instituciones, centros y establecimientos que pueden ser ajenos al ámbito de la propia Administración no limitan sus efectos a la estructura administrativa, en el que las facultades de autoorganización pueden desarrollarse sin afectar a los derechos de los ciudadanos, sino que se proyectan sobre los derechos y deberes de los éstos. Implican, en efecto, el ejercicio de una actividad de intervención administrativa limitativa de derechos y que puede dar lugar a la imposición de sanciones. El Reglamento es susceptible, en consecuencia, de producir efectos ad extra (hacia el exterior). En el plano concreto aquí examinado, no cabe duda de que afecta a los intereses corporativos de la profesión farmacéutica y, por ende, no puede considerarse excluido del deber de audiencia a las organizaciones interesadas que el ordenamiento jurídico impone en su tramitación.

La sentencia impugnada no ha infringido esta interpretación, en la medida en que considera necesaria la audiencia impuesta por el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se alega, en síntesis, que la norma se refiere a la Inspección sanitaria, la cual no afecta exclusivamente a las Oficinas de Farmacia, y que el conjunto de informes incorporados al expediente, entre los que figura el correspondiente a la Federación de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, manifiesta la voluntad administrativa de dar intervención a todos los intereses afectados, dado el ámbito autonómico de la norma y la inexistencia de una entidad corporativa farmacéutica cuyo ámbito se extienda al territorio andaluz.

El motivo debe ser estimado.

La jurisprudencia citada por la Sala a quo(de donde procede la resolución recurrida) tiene el sentido de declarar que la necesidad absoluta de cumplir el requisito de la audiencia a las organizaciones interesadas establecido por el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, aplicable al procedimiento aquí enjuiciado por razones temporales, sólo puede entenderse referida a las que legalmente tienen reconocida la defensa de intereses en este caso corporativos y no puede imponerse respecto de las asociaciones de carácter voluntario.

Sin embargo, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material o de la realidad de las cosas el principio de participación que en este aspecto recoge el artículo 105 de la Constitución, nada impide que dicha audiencia pueda ser llevada a cabo, si este procedimiento aparece como adecuado en función de las circunstancias, recabando el informe de una entidad de afiliación voluntaria que agrupe a todos los colegios afectados. En este caso serán éstos, como miembros de aquélla, quienes emitirán su parecer en el seno de la misma o, si lo estiman conveniente, presentarán su informe o alegaciones al margen de ella, dado el conocimiento que, como miembros de la entidad asociativa, debe presumirse en ellos de la tramitación de la disposición general y del plazo para emitir informe.

Es bien sabido que las llamadas corporaciones complejas, es decir, las formadas por la integración o federación de corporaciones de base privada deben entenderse como plenamente pertenecientes al ámbito de las corporaciones sectoriales de base privada. Dichas corporaciones se caracterizan por estar creadas o previstas por el ordenamiento jurídico y pueden tener atribuida, como tales, potestades administrativas. La laguna legal hoy existente no impide, sin embargo, que puedan formarse uniones con similar finalidad por asociación voluntaria entre las corporaciones simples que se integren en ellas, en tanto la norma no lo prohíba. Su falta de reconocimiento únicamente puede redundar en la imposibilidad de ejercer funciones públicas, pero no frustrar el propósito de las corporaciones asociadas de colaborar en la defensa de los intereses profesionales comunes, como puede ocurrir preparando informes para la Administración o canalizando los preparados por los colegios integrados.

En el supuesto enjuiciado, la parte recurrente afirma -y no lo han contradicho las partes recurridas- que la Federación de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Andalucía abarcaba, por integración voluntaria, todos los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de la Comunidad Autónoma andaluza. Uno de los recurrentes en la instancia, el Colegio de Cádiz, aparece presidido por la misma persona a la que se dirigió la notificación. Resulta, pues, evidente, que dirigiéndose a esta Federación, la Administración permitió a todos los colegios interesados que emitiesen su parecer sobre la disposición reglamentaria proyectada e incluso que solicitasen la ampliación del plazo para ello si consideraban insuficiente el tiempo disponible.

En el caso examinado dicho procedimiento parece admisible por el hecho de que no existía a la sazón una entidad corporativa autonómica que con carácter obligatorio agrupase a los colegios radicados en la Comunidad Autónoma, los cuales, dado el ámbito autonómico de la norma, debían ser oídos.

Es cierto que la audiencia pudo ser obtenida a través del Consejo General. A juicio de esta Sala, resulta, sin embargo, inadmisible que se entienda que su presencia como tal era inexcusable, pues la disposición afectada es de ámbito estrictamente autonómico y a aquél le corresponde únicamente, al decir de la Ley del Proceso autonómico, «asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional» (artículo 15.3).

La disposición transitoria de la referida Ley, en el sentido de que «Los Consejos Generales o Superiores, ya existentes, de las Corporaciones de Derecho público representativos de intereses económicos o profesionales, subsistirán con la organización y atribuciones que les confiere la legislación estatal vigente, hasta tanto se dicte la normativa prevista en el artículo 15.3 de la presente Ley» ha sido interpretada por la jurisprudencia (sentencias de 14 de marzo de 1996, 15 de noviembre de 1996, 22 de marzo de 1999, 21 de septiembre de 1999, 20 de diciembre de 1999 y 6 de junio de 2001, en la última de las cuales se hace un resumen de la jurisprudencia en la materia) en el sentido de que dichas atribuciones deben entenderse subordinadas a la nueva estructura autonómica del Estado y, por ende, no pueden ser restrictivas de las facultades de la organización colegial en el ámbito autonómico y de las competencias de la Comunidad Autónoma.

La sentencia impugnada, en cuanto no admite que la audiencia ofrecida a la Federación andaluza de Colegios ha sido suficiente para entender cumplido respecto de los Colegios de Farmacéuticos el requisito establecido en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no se atiene a esta interpretación del precepto y, por consiguiente, debe estimarse que incurre en la infracción denunciada.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

En consonancia con lo razonado al resolver el segundo motivo de casación, no procede la estimación de la alegación de nulidad de la disposición impugnada contenida en el punto I de la demanda por inobservancia del trámite previsto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Se argumenta en el punto II de la demanda, en síntesis, que el Reglamento impugnado debió excluir a las farmacias, pues, en materia de «legislación» de productos farmacéuticos el Estado tiene competencia exclusiva (artículo 149.1.16ª, inciso tercero, de la Constitución) y la competencia de la Comunidad Autónoma es únicamente ejecutiva. La competencia autonómica para el desarrollo normativo de la legislación básica estatal está sólo reconocida en materia de sanidad (artículo 20 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, en relación con el artículo 149.1.16ª, inciso segundo, de la Constitución).

Este motivo de nulidad debe ser desestimado por las razones que se exponen en los siguientes fundamentos de derecho.

Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el término «legislación», a efectos competenciales, sólo pueden entenderse comprendidos los reglamentos ejecutivos. Son reglamentos ejecutivos aquellos que aparecen como desarrollo de la Ley y, por ende, como complementarios de la misma. Están directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como pertenecientes a la categoría de aquél «cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley», cualquiera que sea su grado de intensidad innovativa.

Cuando la potestad ejecutiva ha sido asumida por la Comunidad Autónoma en una materia cuya legislación corresponde al Estado, aquélla comprende los reglamentos organizativos. Éstos carecen de significación desde el punto de vista reseñado. Son aquellos de organización interna mediante los cuales una Administración organiza libremente sus órganos y servicios. Sólo alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los ciudadanos en la medida en que éstos se integran en la estructura administrativa. Los reglamentos de organización -que no tienen como función la ejecución de la ley-, han sido encuadrados por el Tribunal Constitucional, a efectos de delimitación competencial, en la función o potestad ejecutiva, en la medida en la medida en que aquella delimitación exige incluir en ésta toda actividad que no sea normación con efectos ad extra (hacia el exterior)[sentencias del Tribunal Constitucional 208/1999, 103/1999, 21/1999, 196/1997, 243/1994, 360/1993, 198/1991, 249/1988, 7/1985, 81/1984, 57/1982, 39/1982, 35/1982, 18/1982, 1/1982 y 33/1981].

Desde el punto de vista de la parte recurrente, el Reglamento dictado se refiere a la materia de «productos farmacéuticos». Aun cuando se admitiera esta tesis, el Reglamento estaría comprendido, en términos generales, dentro de la competencia autonómica de ejecución. Esta consideración, sin embargo, no sería obstáculo a la nulidad de aquellos aspectos de la disposición reglamentaria que pudieran entrar en contradicción con preceptos de la legislación estatal en la materia ni cubriría aquellos preceptos del Reglamento que, por producir efectos ad extra (hacia el exterior), deba considerarse que exceden del ámbito estricto de la potestad ejecutiva.

La calificación del Reglamento impugnado, sin embargo, no puede hacerse bajo esta perspectiva. La expresión «productos farmacéuticos» designa un título competencial por razón de la materia que contempla los fármacos desde la perspectiva de su producción o elaboración. En términos generales puede decirse que se refiere a los aspectos relativos a los requisitos y condiciones de autorización, ensayo, fabricación, registro, importación y exportación, distribución, régimen de precios, información, presentación (sentencia del Tribunal Constitucional 15/1989), conservación y utilización (régimen de envasado e información sobre su composición, condiciones terapéuticas, contraindicaciones, modo de empleo y caducidad: sentencia del Tribunal Constitucional 71/1982) de dichos productos.

La competencia para regular esta materia no limita, sin embargo, las competencias atribuidas en materia de sanidad interior, en la cual se integran aquellas normas encaminadas a garantizar que dichos productos sean suministrados y utilizados de la manera más adecuada para atender a su finalidad de mejorar la salud de los ciudadanos o, en términos del artículo 1 de la Ley General de Sanidad, de hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 de la Constitución y a la atención sanitaria.

En consonancia con ello, el Tribunal Constitucional ha considerado incluido de manera inequívoca en el título competencial relativo a la sanidad, y no en el relativo a los productos farmacéuticos, las actividades de inspección y control en la distribución de estupefacientes y psicotropos (sentencia 54/1990) y las actividades de «control e inspección» de drogas, productos estupefacientes, psicotrópicos o similares especialidades farmacéuticas y sus materias primas y demás productos sujetos a registro farmacéutico (sentencia 42/1983). Por su parte, el artículo 103.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, dispone que «Las oficinas de farmacia abiertas al público se consideran establecimientos sanitarios a los efectos previstos en el título IV de esta Ley [actividades sanitarias privadas]». La Ley 25/1990, de 20 de noviembre, del Medicamento, considera incluidas en la materia sanitaria (como legislación básica estatal) y, no en la de legislación sobre productos farmacéuticos, las normas que contiene sobre distribución al por mayor de medicamentos (artículo 2.2, en relación con los artículos 77 a 80). Con mayor razón deben considerarse excluidas de dicho título competencial las farmacias, encargadas de la dispensación o distribución al por menor. La ordenación de las mismas se contempla en los artículos 88, 89 y 90 de la Ley, también expresamente incluidos en la materia de sanidad por el artículo 2.2.

La consecuencia ineludible es la de que la inspección y control de las oficinas de farmacia debe considerarse como materia propia de la sanidad, tanto si se pone el acento en el carácter de la actividad de inspección y control sobre la distribución de medicamentos como si se pone en la naturaleza de las oficinas de farmacia como establecimientos encargados de su dispensación.

Con estas premisas, y con el mismo carácter general con que aparece formulada la alegación contenida en el punto II de la demanda, puede, en suma, afirmarse, que el Reglamento cuestionado se desenvuelve en una materia que afecta a la sanidad interior y en la que, por consiguiente, aun cuando pueda referirse a oficinas de farmacia, la Comunidad Autónoma dispone de competencia para el desarrollo de la legislación básica estatal. Esta competencia puede proyectarse sobre las oficinas de farmacia en la medida en que, en cuanto no afecte a la legislación específica sobre productos farmacéuticos dictada por el Estado en el ejercicio de su competencia exclusiva -que debe ser en todo caso respetada-, constituyen establecimientos sanitarios de carácter privado encargados de la dispensación de medicamentos sobre cuya actividad se proyecta la actividad inspectora de la Administración sanitaria.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 2 del Reglamento debe, con estos antecedentes, ser desestimada.

La mera definición del ámbito de la actividad inspectora, sin entrar en contradicción con la legislación básica estatal o específica en materia de productos farmacéuticos, no puede considerarse, como pretende la parte recurrente, fuera del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, habida cuenta de sus competencias de desarrollo normativo de las bases estatales en materia sanitaria.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con los artículos 15.2, 16 y 20 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

Los preceptos citados se limitan a declarar aplicables a la actuación inspectora principios generales del procedimiento administrativo (lo que no vulnera la competencia estatal para fijar el procedimiento administrativo común) o a establecer normas de actuación de la Inspección (sin que se alegue que contravengan las normas sobre procedimiento común). Admitida la facultad de desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma en materia sanitaria, no es suficiente para postular su nulidad con afirmar que dichos preceptos no caben dentro de la función estrictamente ejecutiva que, según la parte recurrente, corresponde a ésta.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 17.1 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

En efecto, dicho precepto reproduce literalmente el contenido el artículo 31 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. La técnica utilizada no es la más adecuada, pues la incorporación al Reglamento de la normativa básica citada hubiera debido hacerse con remisión o indicación de lo establecido en dicha Ley. Sin embargo, esta Sala considera que dicha irregularidad no es suficiente para declarar la nulidad del precepto. En el apartado 2 del mismo se realiza la oportuna remisión a aquella Ley. Con ello se refuerza la interpretación, conforme a Derecho, de que el artículo 17 del Reglamento no constituye sino la aplicación a la Inspección Sanitaria de lo dispuesto en aquella Ley. Esto supone el respeto a los criterios que deben ser seguidos en su interpretación y la subordinación a las modificaciones que la misma pueda experimentar. Debe concluirse, pues, que la facultad de desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma da cobertura suficiente a este precepto si, acogiéndose a la interpretación que acaba de especificarse, se advierte que el mismo no se opone a la normativa básica estatal, presente o futura, en materia de sanidad.

Por lo demás, parece evidente que la vigencia del Reglamento no impide que, cuando la inspección se refiera a materia estrictamente referida a los productos farmacéuticos, tal como ha quedado delimitada, se aplique la legislación estatal específica, la cual deberá ser respetada en este caso.

En relación con este mismo precepto, resulta, asimismo, evidente, que la Ley General de Sanidad y, por consiguiente, este Reglamento que la aplica, no impiden considerar vigentes y aplicables al caso las exigencias derivadas del derecho a la inviolabilidad del domicilio, en los casos en que los establecimientos de referencia pudieran encontrarse, por su naturaleza, en todo o en parte, bajo el amparo de dicha normativa. Corrobora esta apreciación el hecho de que el artículo 18.2 del Reglamento se refiere a la posibilidad de solicitar el auxilio judicial cuando las situaciones lo requieran.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 17.2 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

Dicho apartado no constituye sino la literal reproducción del artículo 31.2 de la Ley General de Sanidad, con la oportuna remisión a su texto, sin más añadidos que los referentes a extender la posibilidad de que las medidas cautelares se apliquen no a todo el establecimiento en su conjunto, sino sólo a los equipos y servicios afectados. Esta posible restricción, adecuada al principio de proporcionalidad en la actuación administrativa, se halla implícita en aquel precepto de la Ley General de Sanidad.

También en esta materia la vigencia del Reglamento no impide que, cuando la inspección se refiera a materia estrictamente referida a los productos farmacéuticos, tal como ha quedado delimitada, se aplique la legislación estatal específica, la cual deberá ser respetada en este caso.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 18 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

La obligación de comunicar el conocimiento de un delito al Ministerio fiscal y de solicitar el auxilio judicial (v. gr., cuando sea menester acordar la entrada y registro en un domicilio) no deben entenderse como una regulación autónoma, sino como una remisión a las normas generales sobre estas materias que aspira a servir de pauta reglamentaria para la actividad inspectora.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 19 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

La relación de conductas que se consideran como obstrucción a la labor inspectora debe considerarse como desarrollo y aplicación de la normativa sancionadora contenida en la Ley General de Sanidad. En ella se consideran como infracciones graves conductas tales como «El incumplimiento de los requerimientos específicos que formulen las autoridades sanitarias, siempre que se produzcan por primera vez» (artículo 35.B 4ª), «La resistencia a suministrar datos, facilitar información o prestar colaboración a las autoridades sanitarias o a sus agentes» (artículo 35.B, 5ª), y, como muy graves, «El incumplimiento reiterado de los requerimientos específicos que formulen las autoridades sanitarias» (artículo 35.C 4ª), «La negativa absoluta a facilitar información o prestar colaboración a los servicios de control e inspección» (artículo 35.C 5ª) y «La resistencia, coacción, amenaza, represalia, desacato o cualquier otra forma de presión ejercida sobre las autoridades sanitarias o sus agentes» (artículo 35.C 6ª). Las conductas descritas en el precepto cuestionado son fácilmente encuadrables en los preceptos mencionados y, en todo caso, sólo podrán ser sancionadas si se estiman comprendidas en los mismos, pues la disposición adicional cuarta del Reglamento se remite expresamente a efectos sancionadores a la Ley General de Sanidad.

Por lo demás, la vigencia del Reglamento no impide que, cuando las conductas sancionables se proyecten sobre una materia estrictamente referida a los productos farmacéuticos, tal como ha quedado delimitada, se aplique la legislación estatal específica, la cual deberá ser respetada en este caso.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 21 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

Se alega únicamente el carácter normativo del precepto. Ha quedado establecido que las competencias de desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma se proyectan también sobre las oficinas de farmacia en cuanto establecimientos sanitarios. No se alega infracción alguna de la normativa estatal básica en la materia.

La alegación contenida en el punto III de la demanda en relación con el artículo 25 del Reglamento debe ser igualmente desestimada.

El precepto no hace sino introducir requisitos adicionales para garantizar la igualdad en la aplicación del mecanismo de cobertura provisional de puestos de trabajo previsto en el artículo 30 de la Ley de la Función Pública Andaluza. Del apartado primero de éste se desprende la existencia de una habilitación, en los mismos supuestos y con los mismos límites temporales que rigen para los funcionarios interinos, para destinar, «con consentimiento del interesado, al puesto de trabajo desocupado cualquier funcionario de la Junta de Andalucía que reúna las condiciones de titulación y requisitos funcionales exigidos para el puesto».

Procede, en suma, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Rafael García Valdecasas y García Valdecasas en nombre del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cádiz, contra el Decreto 243/1991, de 17 de diciembre, de la Consejería de Salud, sobre Ordenación de la Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios de la Junta de Andalucía.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,