STS 480/2022, 24 de Mayo de 2022

Con fecha 10 de noviembre de 2020 el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zaragoza dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

"1º.- El demandante D. Raúl, con DNI nº NUM000, presta servicios para la demandada, Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas, desde el 20.09.2007, con la categoría profesional de auxiliar de bibliotecas.

El Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas es un organismo autónomo de carácter administrativo constituido por el Ayuntamiento de Zaragoza, que se rige por sus propios estatutos.

2. - La prestación de servicios se inició en virtud de la suscripción de un contrato de trabajo temporal, de interinidad, siendo su objeto "cubrir temporalmente un puesto de trabajo hasta la realización de pruebas, amortización plaza, promoción interna o fin de necesidad de cubrir plaza. El demandante había quedado incluido en la bolsa de empleo del Patronato, aprobada en sesión de 23.03.2007, una vez concluido el proceso selectivo para la provisión de 23 plazas de auxiliar de biblioteca, convocadas por acuerdo del Consejo del Patronato de 18.11.2005 que aprobaba las bases de la convocatoria para tal provisión (BOP de Zaragoza de 17.12.2005). El actor no había superado los tres ejercicios que las bases requerían para superar la oposición.

3. - La plantilla actual del Patronato comprende un total de 266 trabajadores, de los que 143 están ligados a la entidad en virtud de contrato de interinidad. No consta que en los últimos años se haya iniciado proceso selectivo alguno para la provisión y cobertura definitiva de las plazas o puestos ocupados actualmente por interinos. Se da por reproducido en su integridad el informe emitido por la Inspección de trabajo en fecha 29.06.2019, que fue aportado por la demandante en el acto del juicio. La Inspección concluía su informe formulando advertencia a la demandada al objeto de que adopte las medidas necesarias para la cobertura definitiva de las plazas que actualmente ocupan los trabajadores interinos en cuyos contratos se alude como causa precisamente a la realización/finalización de procesos de selección. A tal efecto, debería fijarse como objetivo razonable la completa subsanación de las situaciones irregulares a las que se ha hecho referencia antes de 1/01/2022.

4. - El actor formuló reclamación previa, que no ha sido objeto de resolución expresa".

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva:

"Que desestimando íntegramente la demanda interpuesta por D. Raúl, frente al PATRONATO MUNICIPAL DE EDUCACIÓN Y BIBLIOTECAS -AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA- debo absolver y absuelvo a la citada demandada de las pretensiones deducidas frente a ella en el escrito de demanda".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por D. Raúl ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, la cual dictó sentencia en fecha 9 de febrero de 2021, en la que consta el siguiente fallo:

"Desestimamos el recurso de suplicación nº 680/2020, interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Zaragoza con fecha 10 de noviembre de 2020, autos 911/2019, que confirmamos. Sin costas".

Por la representación de D. Raúl se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina ante la misma Sala de suplicación, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 14 de julio de 2020 (R. 6009/2019).

Por providencia de esta Sala se procedió a admitir a trámite el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y por diligencia de ordenación se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Por la procuradora Dª. Sonia Salas Sánchez, en representación de la parte recurrida, Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas del Ayuntamiento de Zaragoza, se presentó escrito de impugnación, y por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de considerar el recurso procedente.

Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 24 de mayo de 2022, en cuya fecha tuvo lugar.

1.- La cuestión a decidir en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar si le corresponde declarar fraudulento el contrato de interinidad por vacante que unía al trabajador con el patronato Municipal de Educación y Bibliotecas del Ayuntamiento de Zaragoza, mediante contrato temporal de interinidad por vacante, y si hay que reconocerle al trabajador la consideración de indefinido no fijo.

2. - La sentencia de instancia, del Juzgado de lo Social nº. 1 de Zaragoza desestimó íntegramente la demanda. La sentencia aquí recurrida, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 9 de febrero de 2021, Rec. 680/2020, confirmó la de instancia por considerar que el transcurso de más de 3 años sin la cobertura de la plaza, no supone la conversión del interino por vacante en indefinido no fijo, con base en jurisprudencia de esta Sala IV, actualmente superada, según la cual el plazo de tres años a que se refiere el art. 70 del EBEP, no puede entenderse en general como garantía inamovible, por lo que el plazo de tres años no puede operar de modo automático, debiendo estarse a las circunstancias de cada caso, así como que a las limitaciones previstas en las Leyes presupuestarias para la cobertura de empleo público.

Consta que el actor llevaba prestando servicios para el Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas del Ayuntamiento de Zaragoza desde el 20/9/2007, con la categoría profesional de auxiliar de biblioteca, en virtud de un contrato de trabajo temporal de interinidad destinado a "cubrir temporalmente un puesto de trabajo hasta la realización de pruebas, amortización plaza, promoción interna o fin de necesidad de cubrir plaza".

1.- Recurre el trabajador en casación unificadora, insistiendo en el carácter indefinido no fijo de su relación, y citando de contraste la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 14 de julio de 2020, R. 6009/2019. En el caso resuelto por dicha resolución la trabajadora demandante venía prestando servicios como oficial 2ª de cocina en un CEIP de o Castiñeiro en Ourense, mediante contrato de interinidad por vacante celebrado el 02/12/2008, si bien con anterioridad había estado vinculada por el mismo tipo de contrato desde el 07/05/2001, habiendo celebrado desde el 11/02/1992 sucesivos contratos, primero de interinidad por sustitución, y a partir de 12/02/1993 de fijo discontinuo, para suscribir seguidamente dos contratos de interinidad por sustitución desde el 30/03/2000 a 04/06/2000.

La sentencia de instancia apreció fraude de ley y declaró el carácter indefinido no fijo de la relación desde el 07/05/2001. La sentencia de contraste desestima el recurso de la Consellería demandada y confirma dicha resolución, al haberse superado el plazo de 3 años del art. 70 EBEP sin haber sido cubierta la plaza así ocupada, no siendo obstáculo para ello las limitaciones presupuestarias.

2. - A juicio de la Sala, concurre la contradicción alegada porque en ambos casos la duración del contrato de interinidad por vacante supera los 3 años, pero los fallos son distintos pues la sentencia recurrida declara su validez, mientras que la de contraste lo considera fraudulento por inusualmente largo.

1.- Tal como pusimos de relieve en la STS del pleno de la Sala de 28 de junio de 2021, Rcud. 3263/2019, y en todas las deliberadas en dicha fecha, la resolución del recurso exige que, con independencia del hecho de que la Sala haya resuelto múltiples asuntos muy parecidos al presente, examinemos la incidencia que sobre nuestra decisión haya de tener la STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19). Esta sentencia resuelve una decisión de cuestión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Auto de 23 de septiembre de 2019, interpuesta en un asunto muy similar al que aquí debemos resolver, en el que plantea cinco cuestiones diferentes, cuyo denominador común consiste en preguntarle al TJUE si la legislación española, en la interpretación que de la misma viene efectuando esta Sala Cuarta del Tribunal Supremo, es conforme a la Directiva 1999/70, en especial a las cláusulas 1 y 5 del Acuerdo Marco, sobre el trabajo de duración determinada que figura como Anexo a la Directiva.

En dichas sentencias del pleno ya pusimos de relieve la falta de concordancia entre la doctrina que en la cuestión prejudicial se achacaba a esta Sala y que dio lugar a la referida STJUE de 3 de junio de 2021 y la jurisprudencia que había venido elaborando la Sala; todo ello sin perjuicio de reconocer que, a tenor de los dispuesto en la referida sentencia del TJUE de 3 de junio de 2021 y en otras que han interpretado algunos preceptos del Acuerdo Marco que figura como Anexo a la Directiva 199/70/CE [ SSTJUE de 5 de junio de 2018 (C-677/16), de 21 de noviembre de 2018, ( de Diego Porras, C-619/175), de 19 de marzo de 2020 ( asuntos acumulados C-103/18 y C-429/2018) y de 11 de febrero de 2021, (M. V. y otros C- 760/18)], resulta necesario efectuar una nueva reflexión sobre algunos aspectos de nuestra doctrina y, especialmente, sobre las circunstancias de su aplicación en los términos que seguidamente se expondrán.

2. - El contrato de interinidad por vacante es aquél que puede celebrarse para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. Se trata de un contrato a término, aunque de fecha incierta respecto de su finalización, en la medida en que su persistencia será la del tiempo que dure el proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva de la plaza que, en el caso de las Administraciones Públicas, coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos, de conformidad con la normativa específica que en cada caso será aplicable.

Desde antiguo, la jurisprudencia ha admitido la legalidad de este tipo contractual respecto de las administraciones públicas ( SSTS de 10 de julio de 2007, Rec. 3468/1995; de 9 de octubre de 1997, Rec. 505/1997 y de 3 de febrero de 1998, Rec. 400/1997), lo que implica la licitud y regularidad de la contratación, a través del contrato de interinidad, para ocupar plazas vacantes hasta que éstas sean cubiertas en propiedad del modo reglamentariamente establecido ( SSTS de 6 de octubre de 1995, Rec. 1026/1995 y de 1 de junio de 1998, Rec. 4063/1997; entre otras). Obviamente, la licitud de la contratación está supeditada a la existencia de vacante, de suerte que la ausencia de plaza vacante determina que la contratación efectuada se considere fraudulenta por inexistencia de causa que la justifique y, obviamente, el contrato se considere por tiempo indefinido y a jornada completa ( SSTS de 8 de junio de 1995, Rec. 3298/1994 y de 20 de junio de 2000, Rec. 4282/1999).

Técnicamente, dado que, por definición, el contrato se extiende hasta que la plaza vacante que ocupa el interino sea cubierta por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, mientras esto no ocurra estaremos en presencia de un único contrato y, en ningún caso, de contratos sucesivos, salvo que el trabajador sea cambiado a otra vacante. Sin embargo, esta visión, que pudiera considerarse técnicamente correcta y amparada por la jurisprudencia europea en la medida que son los Estados miembros a los que les corresponde determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se considerarán sucesivos ( STJUE de 1 de febrero de 2021, C-760/18), no es, sin embargo, coherente con la propia finalidad del Acuerdo Marco cuyo objetivo es, en todo caso, evitar los abusos en la materia.

Por ello, teniendo en cuenta que, en la interpretación del derecho interno, los órganos judiciales nacionales estamos obligados a garantizar el resultado perseguido por el Derecho de la Unión y que evitar el abuso en la contratación temporal constituye objetivo básico del mismo, la interpretación del contrato de interinidad debe tener en cuenta, además de los aspectos técnico jurídicos, la situación del trabajador interino, sus expectativas y la actividad desplegada por la Administración como entidad contratante.

Desde tal perspectiva, aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos, previstos en el artículo 4.1 y 2.b RD 2720/1998, de 18 de diciembre, lo cual comporta que haya identificado la plaza, cuya cobertura legal o reglamentaria se pretende - cobertura que queda necesariamente vinculada al oportuno proceso de selección previsto legal o reglamentariamente-, no cabe duda de que una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato. Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria. Circunstancias todas ellas que obligan a prescindir de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.

1.- Desde otra perspectiva, cabe también reflexionar sobre las diferentes normas presupuestarias que, a raíz de la crisis del 2008, paralizaron la convocatoria de ofertas públicas de empleo. Aunque la Sala nunca ha afirmado que las consecuencias de aquella crisis podían justificar la extensión de la contratación, si entendió que quedaba justificada aquella detención de convocatorias cuando las normas legales españolas ( artículos 3 RDL 20/2011 y 21 de las Leyes 22/2013 y 36/2014, entre otras) paralizaron las convocatorias públicas de empleo, dando así cumplimiento al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012, tratando de garantizar, de esta forma, una adaptación continua y automática a la normativa europea a través de tales normas que perseguían continuar con el objetivo de garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española, y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

La paralización de las ofertas públicas de empleo eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa porque ya existía puesto que no se trataban de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa ya no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.

Y aquí es donde incide el pronunciamiento de la precitada STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19), con el que se establece que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Con esa conclusión el TJUE viene a alterar las consecuencias jurídicas derivadas de las previsiones contenidas en la normativa presupuestaria que hemos citado anteriormente -en las que se contemplaba la suspensión de los procedimientos de cobertura de las plazas vacantes en los organismos del sector público-, que hasta la fecha hemos considerado como el dato decisivo para entender justificada la dilación en el tiempo de los procesos de convocatoria y cobertura de vacantes, que legitimaban la concertación y el mantenimiento de los contratos de interinidad.

Desaparece de esta forma la razón por la que nuestra anterior doctrina entendía justificada, en concretas y determinadas circunstancias ligadas a la vigencia temporal de las leyes presupuestarias citadas, la prolongada extensión de tales contratos, lo que necesariamente obliga a rectificarla en ese extremo.

2. - La conclusión de cuanto se lleva expuesto, tanto de nuestra propia y consolidada jurisprudencia, como de la aplicación de las conclusiones que se extraen de la doctrina del TJUE [ SSTJUE de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulados C- 103/18 y C-429/2018) y de 11 de febrero de 2021, (M. V. y otros C-760/18), entre otras] debe conducir a precisar y rectificar la aplicación de nuestra doctrina, en el sentido expresado, para afirmar que, aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2.b RD 2720/1998 en los términos ya expuestos, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta; y, en consecuencia, procede considerar que el personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.

Con carácter general no establece la legislación laboral un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica [ artículo 4.2 b) RD 2720/1998, de 18 de diciembre), normativa legal o convencional a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos, para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente. Para evitarlo, la STJUE de 3 de junio de 2021, citada, nos indica la necesidad de realizar una interpretación conforme con el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada incorporado como Anexo a la Directiva 1999/70/CE; y, especialmente, nos compele a aplicar el derecho interno de suerte que se satisfaga el efecto útil de la misma, especialmente por lo que aquí interesa, del apartado 5 del citado Acuerdo Marco. En cumplimiento de tales exigencias esta Sala estima que, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga.

Dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, ese plazo de tres años es o ha sido utilizado por el legislador en bastantes ocasiones y, objetivamente, puede satisfacer las exigencias que derivan del apartado 5 del reiterado Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada. Así, ese es el límite general que tienen los contratos para obra o servicio determinado [ artículo 15.1 a) ET]; constituye, también, el límite máximo de los contratos temporales de fomento al empleo para personas con discapacidad (Ley 44/2006, de 29 de diciembre) y ha sido usado por el legislador en otras ocasiones para establecer los límites temporales de la contratación coyuntural. Por otro lado, tres años es el plazo máximo en el que deben ejecutarse las ofertas de empleo público según el artículo 70 EBEP. La indicación de tal plazo de tres años no significa, en modo alguno, que, en atención a diversas causas, no pueda apreciarse con anterioridad a la finalización del mismo la irregularidad o el carácter fraudulento del contrato de interinidad. Tampoco que, de manera excepcional, por causas extraordinarias cuya prueba corresponderá a la entidad pública demandada, pueda llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor.

1.- En el caso presente estamos ante un contrato de interinidad por vacante que se suscribió en 2 de diciembre de 2008, estando precedida dicha contratación de otros contratos temporales. Desde entonces, no consta que su plaza haya sido convocada. Se comprueba que el carácter temporal del contrato ha tenido una duración injustificadamente larga de suerte que, por un lado, tal duración se ha debido a la absoluta inactividad de la administración demandada para el cumplimiento de su obligación de convocar los procesos adecuados para que la vacante pudiera ser cubierta de forma indefinida; y, por otro, el cumplimiento del objeto del contrato ha quedado al arbitrio de la parte empleadora, sin que su inactividad pueda justificar la temporalidad del contrato. Todo ello, tal como hemos explicado en el fundamento anterior permite concluir que, en los términos descritos en la STJUE de 3 de junio de 2021 citada, aunque, estrictamente no se trata de sucesivos contratos de duración determinada, ni de la aplicación del artículo 70 EBEP, su extensión extraordinariamente larga en el tiempo, sin motivo ni justificación alguna y con incumplimiento por parte de la entidad demandada de sus obligaciones en relación a la cobertura de la plaza, permiten entender que ha existido un fraude de ley en los términos previstos en el artículo 15.3 ET y una infracción de los términos previstos en el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada que figura en el Anexo de la Directiva 1999/70/CE.

2. - En virtud de lo expuesto, de conformidad con el informe del Ministerio Fiscal, procede la estimación del recurso y la consiguiente anulación y casación de la sentencia recurrida, para resolver el debate en suplicación estimando el de tal clase, declarando fraudulento el contrato celebrado entre las partes el 2 de diciembre de 2008 y reconociéndole al trabajador la condición de indefinido no fijo. Sin que la sala deba efectuar pronunciamiento alguno sobre costas ( artículo 235 LRJS).