STS 232/2018, 15 de Febrero de 2018

La Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia (y Auto de aclaración) en el Procedimiento Ordinario número 7349/2012 y 7057/2013 (por acumulación), con fecha veinte de abril de dos mil dieciséis , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"Con desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, PO núm. 7349/2012 acumulado al 7057/2013, interpuesto contra la resolución del Jurado de Expropiación de Galicia de fecha 1.03.2012, que fija el justiprecio de las parcelas núm. NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 , NUM007 , NUM008 , NUM009 y NUM010 , afectadas por el Proyecto "823 Parque Empresarial de A Sionlla", en el ayuntamiento de Santiago de Compostela, con expediente núm. NUM011 , debemos:

Primero. Declarar la conformidad a derecho de la resolución objeto de recurso, la cual, en consecuencia, confirmamos.

Segundo. No hacer expresa imposición de las costas causadas en el procedimiento.

Régimen de recursos. Contra esta sentencia cabe recurso de casación ordinario establecido en el art. 86 de la Ley 20/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dentro del plazo de diez días computados desde el siguiente a su notificación, (...)"

Notificada a los interesados, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por Decreto de dieciséis de noviembre siguiente, en el que se acordaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de D. Millán , que interviene en su propio nombre y en el de la COMUNIDAD HEREDITARIA de D. Jose Ramón , integrada por D. Millán , Dña. Montserrat , D. Camilo y D. Florentino , interpuso "el recurso de casación previamente preparado, con sujeción a los siguientes motivos:

PRIMERO.- Con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa vigente en la fecha del dictado de la sentencia, por infracción del artículo 7.1 del Código Civil en relación con la doctrina de los actos propios y de la jurisprudencia que desarrolla los artículos 24 y 9.3 de la Constitución Española , que garantizan del derecho a la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica.

SEGUNDO.- Con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la jurisdicción , por infracción, por inaplicación, del artículo 27.1 de la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones , que resulta de aplicación para valorar el suelo expropiado al recurrente, por mandato de la Disposición Transitoria Tercera , punto 2, de la Ley 8/2007 del Suelo y de la Disposición Transitoria Tercera , punto 2, del Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto Refundido de la Ley del Suelo , que también se citan como infringidos.

TERCERO.- Con amparo en el artículo 88.1.d) de la LRJCA , por vulneración del artículo 51, puntos 2 y 3, de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las AAPP, vigente durante la substanciación y fallo del recurso contencioso-administrativo, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española , que garantiza la jerarquía normativa, la publicidad de las normas y la seguridad jurídica.

CUARTO.- Con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de los artículos 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que sanciona la regla de la interpretación probatoria basada en la sana crítica y sobre la fuerza probatoria de los documentos públicos. (...) Carece de justificación que ni siquiera se haga mención al valor resultante de la aprobación de la ponencia catastral de valor del suelo, aprobada una vez comenzado el proceso expropiatorio y que fue aportada al expediente en su momento, ponencia que fija dicho valor en 45,00 euros/m2. Sencillamente no puede aceptarse una interpretación que legitime para el mismo predio y en momentos prácticamente coetáneos, un valor de menos de 20,00 euros/m2 para expropiarlo a su propietario, y de 75,00 euros cuando es su propietario el que paga a la misma Administración expropiante, la Xunta de Galicia, o de 45,00 euros cuando su propietario paga los tributos basados en el valor catastral."

Así, solicita "case y anule la sentencia y dicte otra que declare haber lugar al recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, reconociendo su derecho al justiprecio solicitado en la demanda (...)"

Por Auto de veintiséis de abril de dos mil diecisiete se acordó "Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto en representación de D. Millán , en su propio nombre y en el de la Comunidad Hereditaria de D. Jose Ramón , integrada por D. Millán , Dª. Montserrat , D. Camilo y D. Florentino , contra la Sentencia de 20 de abril de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Tercera, La Coruña), en el recurso n° 7349/2012 , y acumulado n° 7057/2013, respecto de las fincas n° NUM000 , NUM002 , NUM003 , NUM005 , NUM006 , NUM007 , NUM008 , NUM009 y NUM010 , al no superar el límite legal exigible de 600.000 euros, declarándose la firmeza de la sentencia sobre dichas fincas y recurrentes. Y la admisión del recurso con relación a las fincas n° NUM001 y NUM004 respecto de todos los recurrentes, contra la antedicha sentencia. Y para su sustanciación remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de la Sala a la que corresponde con arreglo a las Normas sobre reparto de asuntos."

Recibidas las actuaciones, y conferido traslado a la recurrida, XESTION DO SOLO DE GALICIA-XESTUR, S.A. se opuso a los motivos referidos de contrario para solicitar se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso.

Tramitado éste, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el catorce de febrero de dos mil dieciocho, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso contra la sentencia de veinte de abril de dos mil dieciséis, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (con sede en La Coruña), en el recurso nº 7349/2012 y 7057/2013 (acumulado), sostenido contra el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 1 de marzo de 2012, que fija el justiprecio de las parcelas nº NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 , NUM007 , NUM008 , NUM009 y NUM010 , afectadas por el Proyecto "S23 Parque Empresarial de Sionlla", en el concejo de Santiago de Compostela, con Expediente nº NUM011 .

Por Auto de veintiséis de abril de dos mil diecisiete se acordó "Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto en representación de D. Millán , en su propio nombre y en el de la Comunidad Hereditaria de D. Jose Ramón , integrada por D. Millán , Dª. Montserrat , D. Camilo y D. Florentino , contra la Sentencia de 20 de abril de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Tercera, La Coruña), en el recurso n° 7349/2012 , y acumulado n° 7057/2013, respecto de las fincas n° NUM000 , NUM002 , NUM003 , NUM005 , NUM006 , NUM007 , NUM008 , NUM009 y NUM010 , al no superar el límite legal exigible de 600.000 euros, declarándose la firmeza de la sentencia sobre dichas fincas y recurrentes. Y la admisión del recurso con relación a las fincas n° NUM001 y NUM004 respecto de todos los recurrentes, contra la antedicha sentencia".

En el Fundamento de derecho primero, la sentencia afronta las distintas posiciones acerca del método de valoración.

Señala en este sentido que "Las tesis impugnatorias de las dos partes demandantes descansan en presupuestos valoratorios contrapuestos: mientras que la expropiada sostiene, sobre la vigencia de la aplicación del método residual dinámico, que el Jurado incurrió en determinados errores a la hora de realizar el cálculo, la beneficiaria afirma el error del Jurado en el empleo de dicho método, ya que lo que hubiera correspondido aplicar, en realidad, era el método de capitalización de rentas, y hace una propuesta valorativa en ese sentido. En consecuencia, la primera cuestión a dilucidar será cuál es el método que corresponde aplicar.

El Jurado sostiene en su resolución que el método aplicable es el residual dinámico (no resultó controvertido que la fecha a que debe referirse la valoración es el 4.12.2007), pues aunque el suelo expropiado tenía la clasificación urbanística de rústico según el PGOM de Santiago de Compostela en el momento de inicio del expediente de justiprecio, el Proyecto Sectorial que habilitó la expropiación, publicado en fecha 20.06.2007, "constituye un instrumento de planeamiento urbanístico que delimita un ámbito de suelo urbanizable y establece las condiciones para su desarrollo, por lo que resulta de aplicación el punto 2 de la DT tercera del TRLS"..En consecuencia, la tesis del Jurado descansa en que la aprobación del Proyecto Sectorial es suficiente para entender que estamos ante un suelo urbanizable delimitado, en los términos expresados en la DT tercera, para aplicar el método residual dinámico, por oposición a lo que procedería en sentido contrario, si careciese de esa consideración de delimitado, es decir, capitalización de rentas conforme a su naturaleza rústica".

Frente a tal discrepancia, la Sala va a sostener que el suelo objeto de expropiación debería haber sido considerado como rural y no como urbanizable delimitado, como entendió erróneamente el Jurado, por las razones que explica a continuación.

Antes de ello, la resolución impugnada fija una serie de datos temporales necesarios para resolver la cuestión litigiosa, estableciendo que la Ley de Suelo, en su versión inicial, entró en vigor el 1 de julio de 2007; que la fecha de valoración debe referirse al 4 de diciembre de 2007; que la publicación del proyecto sectorial es de fecha 20 de julio de .2007 y que la modificación del PGOM es de fecha 22 de octubre de 2007.

Las razones que llevan a la sala a valorar los terrenos como suelo rural, son las siguientes: " a. La aprobación de un Proyecto Sectorial no implica, por sí misma, la modificación de la clasificación urbanística del suelo al que se refiere. Doctrina de la Sala.

El Jurado considera que la simple aprobación del Proyecto Sectorial permite considerar el suelo que abarca como caracterizado por unas determinaciones concretas previstas en ese proyecto, sin necesidad de que el PGOM las asuma como propias, como si él pudiera, por su propia autoridad, realizar una clasificación del suelo prescindiendo del planeamiento municipal.

El hecho de que la ordenación territorial sea prevalente a la urbanística no permite obviar el papel que los instrumentos de planeamiento están llamados a cumplir dentro del esquema de desarrollo del proceso urbanizador. Esta es la razón por la cual la legislación sobre ordenación territorial obliga a adaptar sus contenidos al planeamiento urbanístico, para que resulten coherentes con aquella pero sin prescindir de este, porque de lo contrario, la ordenación territorial haría superflua, en su ámbito de regulación, la urbanística. Para evitar esto es para lo que la Ley 10/1995 de Ordenación Territorial de Galicia señala:

"Artículo 24. Eficacia. Las determinaciones contenidas en los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal vincularán el planeamiento del ente o entes locales en que se asienten dichos planes o proyectos, que habrán de adaptarse a ellas dentro de los plazos que a tal efecto determinen".

Y por el contrario, reserva al planificador municipal, dentro de los contenidos del PGOM, los relativos a la clasificación del suelo, como prevén los artículos 53.b , 57 , 58 o el 66 de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia .

En consecuencia, no se puede aceptar el razonamiento contemplado en el FJ 22 de la resolución del Jurado, donde advierte que aunque el PGOM clasifica el suelo como rural, la previa aprobación en fecha 11.06.2007 del Proyecto Sectorial deba implicar la existencia de un ámbito de suelo urbanizable delimitado a los efectos de aplicar la DT tercera apartado 2 de la LS, porque era precisa una adaptación del plan asumiendo las determinaciones del Proyecto Sectorial, previa a la entrada en vigor de la LS, lo que no se produjo".

La sentencia continúa manteniendo que "b) La modificación del PGOM operada en fecha 20.10.2007 no permite la consideración del suelo como urbanizable delimitado, porque es de fecha posterior a la entrada en vigor de la ley y porque exceptúa de su aprobación los contenidos relativos al suelo litigioso"

Se afirma que "Un segundo argumento refuerza la consideración anterior: aunque consideráramos la modificación del PGOM, que fue posterior al 1 de julio, como válida para determinar la norma aplicable según la DT tercera -algo que no admitimos-, tampoco sería posible acoger la tesis del Jurado.

En primer lugar, como se ha dicho, la fecha de referencia para la aplicación de la norma transitoria es el 1.07.2007, y en esa altura el contenido del PGOM de Santiago preveía la clasificación de los terrenos litigiosos como urbanizables (no delimitados) o rústicos, por lo que correspondería que la valoración (que se hace referenciada a fecha 4.12.2007) se rigiese por el apartado segundo de la DT tercera.

En segundo lugar, de la lectura de la modificación del PGOM publicada en fecha 22.10.2007 (DOG núm. 204) se deduce su falta de aprobación -se deja en suspenso-como consecuencia de los reparos puestos en ese ámbito. Así, la ORDEN de 3 de octubre de 2007 sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Municipal del Concello de Santiago de Compostela (A Coruña) indica, en el apartado II. Fundamentos jurídico-urbanísticos, que: "Primero. Según el informe de la Dirección General de Urbanismo del 3 de octubre de 2007, se detectaron las siguientes deficiencias: 11.1 Planificación de carácter supramunicipal y previsión de inversiones de la Xunta de Galicia: 11.1.3 El ámbito del SUND-40 debe ajustarse a la delimitación del Proyecto sectorial de incidencia supramunicipal del parque empresarial de A Sionlla, que tramita la Consellería de Vivienda y Suelo".

Se deducen sin dificultades dos cosas: la primera, que con ocasión de la modificación no fueron incorporados los contenidos del Proyecto sectorial, y la segunda, que como consecuencia de ello el ámbito es considerado por el planificador como "suelo urbanizable no delimitado" (SUND).

Como consecuencia de esta situación, el dispongo primero de la Orden indica: "Aprobar definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Municipal del Concello de Santiago de Compostela, de conformidad con lo dispuesto en la letra a del número 5 del artículo 85 de la Ley S/2002 , de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, dejando en suspenso las áreas y determinaciones objeto de reparos en el cuerpo de esta Orden, hasta que el Concello subsane las deficiencias y remita a esta Consellería un documento corregido para su aprobación definitiva". No consta en autos siquiera si fueron subsanadas las deficiencias ni el momento de aprobación posterior de la modificación del plan en este aspecto.

Por tanto, este segundo motivo se acumula al anterior a la hora de desestimar la interpretación de la norma hecha por el Jurado, debiendo acoger por ambas razones el recurso de la beneficiaria en este extremo".

En el segundo Fundamento, se ocupa la sentencia de la determinación del valor de los terrenos conforme al sistema de capitalización de rentas.

Sobre este particular señala que "Estimada la tesis de la beneficiaria en cuanto al error del Jurado, es necesario ahora analizar si la propuesta valoratoria hecha por Xestur o en su caso por el perito judicial pueden ser estimadas y reemplazar el justiprecio fijado por aquel, ya que las realizadas por el resto de peritos, al emplear como presupuesto de partida el método residual dinámico, deben ser completamente descartadas.

El perito de parte, Lucio , realiza una serie de cálculos aplicando el sistema de capitalización de rentas, para lo que emplea como cifras de partida para la fórmula una serie de valores (anexos 2 y 3) que obtiene de los anexos de dos resoluciones del JEG realizadas para valorar el Parque empresarial de A Trabe, en Cedeira, y el Parque de actividades económicas de Arteixo, ambas en 2007. Aunque aparentemente el empleo de tales referencias debiera ser saludado positivamente, se deben hacer varias críticas: en primer lugar, la ausencia de las referencias concretas a los estudios en que las resoluciones del Jurado dicen basarse, ya que aquí solo nos llegan mediatizadas por la propia resolución, pero no la fuente directa; y, en segundo lugar, por la falta de adecuación de los valores allí aplicados, en su caso, al caso de A Sionlla, porque no se realizaron tareas de justificación de la identidad de situación entre unos parques y otro: al estar valorando suelo rústico con vocación agraria o forestal, debe hacerse un esfuerzo por justificar que las capacidades productivas de unos suelos y otros son equiparables, teniendo en cuenta que se trata de terrenos físicamente bien distantes unos de otros, y con climas, por lo menos parcialmente, también diferenciados (zonas de costa en el caso de Cedeira y Arteixo, no así en A Sionlla). Nada de esto se intenta en el informe pericial, y ya solo por este hecho debe cuestionarse la idoneidad de los valores.

Por otra parte, debemos recordar que la Ley del Suelo indica, a efectos de calcular el valor del suelo rural, que "Los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento a que se deba entender referida la valoración". Pues bien, en el caso del informe de parte solo contamos con el cálculo de la renta potencial, sin que se justifique por qué no se calcula la renta real y que la primera sea superior a esta última.

Finalmente se emplean como elementos de la fórmula para el cálculo del resultado algunos escogidos del RD 1492/2011, reglamento no vigente a fecha de la valoración, por lo que tampoco se puede dar su empleo como válido.

Estas tres críticas al informe de parte deben llevarnos a descartar el resultado pericial obtenido y pretendido por la beneficiaria como alternativa al resultado alcanzado por el Jurado.

El informe del perito judicial Agapito incurre en errores semejantes a los que acabamos de examinar. En cuanto a la justificación de la obtención de valores, advertimos únicamente una referencia bibliográfica en el anexo núm. 3, sin que el resto de magnitudes y precios de mercado del producto obtenido por capitalización de rentas se acompañen de referencias; ni siquiera la aportada viene acompañada documentalmente de las tablas completas de las que se afirma que fueron extraídas aquellas que resultan de interés. En cuanto a la determinación del valor, se emplea solo a la capitalización potencial de las rentas, sin que se justifique que es superior al real. Finalmente, también se echa mano del RD 1492/2011, aunque se manifieste conocer, igual que en el caso anterior, que el mismo no está en vigor en el momento a que se debe referir la valoración. Por esta razón la Sala llega a idéntica conclusión de que los valores unitarios obtenidos no son idóneos para ser considerados como justo precio de la expropiación.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala entiende que no se justificó la obtención de un resultado valoratorio que permita desplazar el justiprecio fijado por el Jurado, por lo que ambas demandas deben ser desestimadas".

La representación procesal de D. Millán , que interviene en su propio nombre y en el de la COMUNIDAD HEREDITARIA de D. Jose Ramón , integrada por D. Millán , Dña. Montserrat , D. Camilo y D. Florentino , interpuso el recurso de casación previamente preparado, con sujeción a los siguientes motivos:

1. ) Con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción del artículo 7.1 del Código Civil en relación con la doctrina de los actos propios y de la jurisprudencia que desarrolla los artículos 24 y 9.3 de la Constitución Española , que garantizan del derecho a la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica.

2. ) Con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la jurisdicción , por infracción, por inaplicación, del artículo 27.1 de la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones , que resulta de aplicación para valorar el suelo expropiado al recurrente, por mandato de la Disposición Transitoria Tercera , punto 2, de la Ley 8/2007 del Suelo y de la Disposición Transitoria Tercera , punto 2, del Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto Refundido de la Ley del Suelo , que también se citan como infringidos.

3. ) Con amparo en el artículo 88.1.d) de la LRJCA , por vulneración del artículo 51, puntos 2 y 3, de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las AAPP, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española , que garantiza la jerarquía normativa, la publicidad de las normas y la seguridad jurídica.

4. ) Con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de los artículos 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que sanciona la regla de la interpretación probatoria basada en la sana crítica y sobre la fuerza probatoria de los documentos públicos.

El primero de los motivos debe ser desestimado. La doctrina mantenida por este Tribunal Supremo respecto a una posible contradicción entre los "actos propios" y el respeto a las normas legales de valoración, se contiene en numerosas sentencias de esta Sala.

Así la Sentencia de 6 de mayo de 2016 (recurso 2515/2014 ), avala de forma tajante el cambio de criterio del beneficiario de la expropiación en cuanto al método de valoración, rechazando que ello suponga infracción de la buena fe, confianza legítima, actos propios y vinculación a las hojas de aprecio.

Según la referida sentencia: "El quinto motivo imputa a la sentencia -Fundamento Derecho 30- una infracción de los principios de buena fé y confianza legítima ( arts. 7.1 C.Civil y 3 Ley 30/92 ), la doctrina de los actos propios y el principio de vinculación de las hojas de aprecio ( art. 34 LEF ), y ello porque, dice el recurrente, justifica el cambio de criterio del Consorcio en sede jurisdiccional, que defendió la aplicación de la Ponencia para obtener el valor residual del suelo, cuando en sede administrativa dicho valor se obtuvo aplicando el método residual dinámico.

Cualquiera que sean las posiciones de las partes, la valoración del suelo ha de realizarse conforme a los criterios legalmente establecidos, por lo que al ser una cuestión de estricta legalidad, no es disponible para las partes, quedando vinculadas respecto al " quantum " global y los conceptos indemnizatorios con sustantividad propia.

No solo no infringe la sentencia los preceptos y principios invocados, sino que aplica nuestra jurisprudencia -transcribiendo ampliamente nuestra sentencia de 24/09/2013 (casación 5300/10 )- con arreglo a la cual los criterios legales de valoración son directamente aplicables con independencia y al margen de las posiciones mantenidas por la partes concernidas, si bien el "quantum" del justiprecio -ex art. 34 LEF - tiene como límite mínimo el ofrecido por la Administración expropiante o por el beneficiario."

Cuestión diferente es que, como ha dicho esta Sala, entre otras, en sentencia de 24 de mayo de 2013 (recurso de casación 3353/10 ), la hoja de aprecio en el expediente de justiprecio sirva para que las partes concreten sus pretensiones valorativas respecto de los bienes y derechos expropiados, fijando los límites dentro de los que inicialmente el Jurado y luego el tribunal contencioso- administrativo pueden fijar el justo precio de dichos bienes y derechos. En tal sentido, el art. 29 de la Ley de Expropiación Forzosa indica que en las hojas de aprecio se concretará el valor en el que se estime el objeto que se expropia, objeto que según el artículo primero de la Ley podrá ser la propiedad privada de los bienes, los derechos o los intereses patrimoniales legítimos.

Sin embargo en el presente caso, como hemos visto, no estamos ante tal supuesto, sino ante una situación similar a la resuelta por nuestra sentencia de 25 de septiembre de 2015 , en la que afirmamos que "En el segundo de los apartados del motivo, con cita de los preceptos que reputa vulnerados, se aduce una infracción de principios tales como el de buena fe, confianza legítima, o vinculación de los actos propios, al entender que el Ayuntamiento de Málaga aceptó en distintas actuaciones por él realizadas, que el inicio del expediente expropiatorio debía referirse a julio de 2006 y no a agosto de 2004, como concluye la Sala de instancia, que viene a asumir el cambio de posicionamiento de la Administración expropiante.

Con carácter previo debemos recordar, a estos efectos, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el alcance y significado de la doctrina de actos propios que la parte recurrente suscita. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 73/1988, de 21 de abril , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad « de venire contra factum proprium », surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 22 de enero de 2007 -Rec.843/2004 -), y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2 º, contiene la siguiente redacción: «Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima».

El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la Exposición de Motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente: «En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil . Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente» ... ...

Es obvio que la determinación de la norma a aplicar correspondía a efectos de la fijación del justiprecio en vía administrativa a la Comisión de Valoraciones, por lo que esos fines de la determinación de la norma aplicable, para la fijación del justiprecio era irrelevante el acierto o desacierto de la Administración municipal, sin que pueda hablarse de 'acto propio' en relación a la determinación de la norma aplicable, que no puede ser elegida por las partes.

Así las cosas no cabe hablar de vinculación a actos propios, ni vulneración del principio de confianza jurídica por parte de la Sentencia, y ello por cuanto aquella, confirmando lo acordado por la Comisión de Valoraciones, determinó cuál era la norma a aplicar, cuestión esta sobre la que ningún poder de disposición tenía el Ayuntamiento."

En lo referente al segundo motivo, el apartado segundo de la disposición transitoria tercera del TRLS 2008, prevé, en esencia, que aquellos terrenos que estuvieran clasificados como suelo urbanizable delimitado en el momento de entrar en vigor la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (sustituida posteriormente por el TRLS 2008) disfrutan de un régimen especial de valoración en caso de expropiación. Concretamente, a pesar de ser considerados como terrenos en situación básica rural, les resultan de aplicación los criterios de valoración de la antigua Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, que son distintos y pueden llegar a ser más favorables para el expropiado que los criterios generales del TRLS 2008 para el suelo rural.

A la vista de lo expuesto nos encontramos con que ese régimen transitorio constituye una norma peculiar en cuanto prolonga excepcionalmente, como se corresponde con su propio tenor literal, un régimen de valoraciones que la propia Ley había derogado; y ello sobre la base de recurrir a la clasificación del suelo -urbanizable sectorizado-, pese a que tanto la Ley de 2007 como el Texto Refundido, parten en su Exposición de Motivos de que en el nuevo régimen de valoraciones se hace exclusión de la naturaleza de los terrenos a efectos urbanísticos y que frente a la clásica clasificación de los suelos en la norma urbanística, el nuevo régimen atiende a la realidad física y establece la alternativa del suelo rural y el urbanizado.

Ahora bien, en ese régimen transitorio, el Legislador no solo ha recurrido a la necesidad de que el suelo esté clasificado como urbanizable a la entrada en vigor de la nueva normativa de valoraciones, sino que, además, debe tratarse del tradicional suelo urbanizable programado o sectorizado, es decir, deberá ya a la mencionada fecha tener señaladas las condiciones para su desarrollo, lo que requiere, como fase preliminar, establecer ámbitos delimitados en los que hacer efectivas las obligaciones y facultades que, con carácter general, se han impuesto en el Planeamiento para su trasformación urbanística.

En el presente caso, la parte sostiene su argumentación en que el Proyecto Sectorial tiene prevalencia y carácter vinculante sobre el planeamiento urbanístico municipal y por eso "su aprobación y publicación integra el supuesto de hecho del que parte la Disposición Transitoria 3ª , punto 2, de la Ley Suelo 8/2007 , esto es, que en el momento de la entrada en vigor de la Ley de 1 julio 2007, los terrenos afectados por el Proyecto Sectorial formaban parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados y estaban establecidas las condiciones para su desarrollo"

Se dice en el recurso que la Sentencia "niega que la aprobación del Proyecto Sectorial convierta al suelo afectado en urbanizable delimitado ni que establezca las condiciones de su uso, a los efectos previstos en la D. Transitoria 3ª que citamos, sino que tal condición resultará adquirida cuando el Plan municipal lo incorpore, lo cual ocurrió en este caso con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007 "

Lo cierto es que los terrenos afectados por el Proyecto Sectorial del P.E. de A Sionlla, estaban clasificados urbanísticamente por el Plan General de Ordenación Urbana de Santiago como "suelo no urbanizable". También consta, que incluso el posterior Plan General de Ordenación Urbana de Santiago, aprobado parcialmente en octubre 2007, esto es ya con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, en julio 2007, aún tampoco clasificaba los terrenos como "urbanizables delimitados", sino como "urbanizables no delimitados".

Es cierto que el Jurado consideró que el Proyecto Sectorial implicaba por sí mismo la reclasificación urbanística de los terrenos, que pasarían a ser "urbanizables delimitados", sobre la base de que el Proyecto Sectorial es un instrumento de planeamiento urbanístico que tiene superior jerarquía que el planeamiento urbanístico municipal y vincula a este, sin embargo, la sentencia de instancia con criterio que compartimos, considera que lo determinante era si, a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, eran, conforme al planeamiento urbanístico (PGOU de Santiago), rústicos o no urbanizables, dado que el Proyecto Sectorial, con arreglo a la legislación autonómica, no es el planeamiento urbanístico, ni modifica por sí solo la clasificación urbanística del suelo, si bien, posteriormente la sentencia de forma incongruente con la anterior decisión, termina por confirmar la resolución del Jurado basada en la aplicación de la Ley 6/1998, aplicación que la sentencia explícitamente rechaza.

Haremos a continuación referencia a como, en materia expropiatoria, fundamentalmente para llevar a cabo grandes infraestructuras (aeropuertos, autovías, líneas ferroviarias, etc.), surgió la problemática sobre qué clasificación se debía tener en cuenta a efectos de valorar el suelo rústico o no urbanizable.

En este sentido, el Tribunal Supremo desarrolló la denominada doctrina sobre sistemas generales, a tenor de la cual los terrenos clasificados como no urbanizables, o sin clasificación específica, que estuvieran destinados a sistemas generales, debían ser considerados a efectos de su valoración como urbanizables, siempre y cuando se destinaran a crear ciudad. Es decir, lo decisivo es que las infraestructuras en cuestión creasen ciudad y estuvieran integradas en el entramado urbano de la localidad de que se trate, lo que no deja de ser una cuestión fáctica, sujeta a las reglas ordinarias de la carga de la prueba ( STS de 2 de abril de 2012 , entre otras).

Esta doctrina continuó en vigor tras la anterior Ley del Suelo y Valoraciones 6/98, pues su artículo 25 disponía que "El suelo se valorará conforme a su clasificación urbanística y situación, en la forma establecida en los artículos siguientes". Es más, con el fin de "acabar" con la doctrina de los sistemas generales, el legislador modificó en el año 2002 (Ley 52/2002, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social), el artículo 25 de la Ley 6/98 , que pasó a tener la siguiente redacción:

"La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran. No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes".

Sin embargo, tras la nueva Ley del Suelo 8/2007 y su Texto Refundido 2/2008, este Tribunal Supremo ha dictado una serie de Sentencias en las que considera que ya no es posible la aplicación de la doctrina sobre sistemas generales. Para ello se debe partir ( SSTS de 30 de junio de 2014, recurso 4372/2011 y 13 de febrero de 2015, recurso 2050/2012 ), de que las situaciones básicas del suelo en la nueva normativa son dos: rural y urbanizado y que "la inclusión en uno u otro estado constituye una cuestión de hecho", lo que exige al tratarse de una situación de hecho, una valoración fáctica de las circunstancias concurrentes al momento de la valoración".

De forma concreta, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2015 , con cita de las dos de 27 de octubre de 2014 ( recursos 6421/2011 y 174/2012 ), y la de 17 de noviembre de 2014 (recurso 1945/2013 ), niega la posibilidad de aplicar la doctrina de los sistemas generales tras la Ley 8/2007. La fundamentación es la siguiente:

"Sentada pues la procedencia de valorar el terreno expropiado conforme a los preceptos de la Ley 8/2007, corresponde ahora establecer si dicha norma ha modificado los criterios de valoración que se contenían en la Ley 6/1998 respecto al suelo no urbanizado, y especialmente la posibilidad de seguir aplicando la jurisprudencia referida a sistemas generales destinados a crear ciudad, invocada por el recurrente.

Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 25 ), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a crear ciudad. Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias (véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 -casación 429/05 , FJ 1º-).

La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive. Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración sin que en ningún caso...podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados.

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad.

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina situación básica de los terrenos. Y así lo dispone expresamente el art. 12.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera de facto urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal".

En definitiva, a la hora de valorar los terrenos que se vean afectados por una expropiación para ejecutar una infraestructura supramunicipal, habrá de estarse a su situación real, tal y como se dispone en la actual legislación del suelo estatal, con independencia de que dicha infraestructura pueda o no crear ciudad y de que esté contemplada en el planeamiento municipal".

En el tercer motivo alega la infracción del art. 51 apartados 2 y 3 Ley 30/92 , en conexión con art. 9.3 C.E . que garantiza la jerarquía normativa, la publicidad de las normas y la seguridad jurídica.

Al exponer el motivo, ya se reconoce que está en directa relación con el anterior, si bien, ha de hacerse notar, como su fundamento de fondo esconde una crítica al alcance de la relación entre planes aceptada por la Sentencia y que se encuentra regulada en normas de derecho autonómico y más en concreto en el art. 24 de la ley 10/1995 , al que se remite expresamente la resolución recurrida..

En el cuarto motivo, el recurso se queja de que la Sentencia no haya tomado en consideración el informe del arquitecto presentado por el recurrente, y tampoco haya tenido en cuenta la comprobación de valor tributaria que a efectos del impuesto de sucesiones y para una concreta finca realizó el perito de la Administración.

El motivo debe desestimarse, por cuanto desde el momento en que la sentencia considera que el suelo debe considerarse "rural" y valorarse como tal conforme a la Ley 8/2007, por el método de capitalización de las rentas, no siendo de aplicación la Transitoria 3ª 2 de la Ley Suelo 8/2007, no resulta procedente valorar una prueba que parte de unos presupuestos diferentes.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía a la cantidad de cuatro mil euros más IVA, para la parte que se ha opuesto al recurso, dada la actividad desplegada por los misma.